– Los órganos de las relaciones internacionales: ideas generales
Los sujetos de Derecho Internacional sólo pueden relacionarse entre sí mediante los órganos de las relaciones internacionales, es decir, mediante las personas o conjuntos de ellas que obran en nombre del sujeto al que representan, cumpliendo o violando las obligaciones internacionales que corresponde a dicho sujeto y ejercitando los derechos de éste. Los órganos de las relaciones internacionales se dividen en:
+ Órganos de la Administración central del Estado
Son creados por el ordenamiento interno para el ejercicio de competencias en el ámbito interno del Estado pero que también tienen atribuidas competencias internacionales. Son el Jefe del Estado, el Jefes del Gobierno o el Ministro de Asuntos Exteriores.
+ Órganos de la Administración exterior
Son creados directamente para el ejercicio de las competencias en el ámbito de las relaciones internacionales. Se debe distinguir entre:
. Órganos externos permanentes: son la diplomacia clásica o tradicional formada por las Misiones diplomáticas, las representaciones ante Organizaciones Internacionales y las Oficinas consulares.
. Órganos externos temporales: es la diplomacia ad hoc.
Las funciones de los agentes estatales pueden ser múltiples, pero todas están relacionadas con las relaciones diplomáticas.
– Órganos centrales: diplomacia directa
+ El Jefe del Estado y el Jefe del Gobierno
El Jefe del Estado es el órgano de superior categoría política y administrativa del Estado. El Derecho interno establece el procedimiento de designación y las competencias del Jefe de Estado y del Jefe de Gobierno y también las facultades en sus relaciones con otros Estados.
Las competencias del Jefe del Estado en el plano internacional son el ius representationis omnimodae, es decir, la alta dirección de la política exterior, la ratificación o la adhesión a los tratados, declarar la guerra y concluir la paz, enviar y recibir agentes diplomáticos y nombrar consulares, así como conceder el exequátur a los cónsules exteriores.
Corresponde al Jefe de Estado la competencia de declarar la voluntad del Estado respecto de otros, aunque la formación de la voluntad es atribuida también al Gobierno y las Cortes.
El Derecho internacional también los tiene en cuenta, de forma que cualquiera de éstos puede vincular a su Estado en materia de tratados sin presentar plenos poderes. Cuando visitan un Estado extranjero, tanto el Jefe de Estado como el Jefe del Gobierno y el Ministro de Asuntos Exteriores gozan de un status privilegiado, pues pueden ejercer sus funciones independientemente. Son los siguientes:
. Inviolabilidad personal: está exento de cualquier medida coercitiva. Además, se le debe protección material y, normalmente, especial.
. Inmunidad de jurisdicción penal: no cabe arrestarlo ni citarlo ante ningún Tribunal, tampoco puede ser objeto de multas y abarca la jurisdicción de simple policía.
. Inmunidad de jurisdicción civil: es más discutida. El Tribunal Internacional de Justicia ha concluido que, a la luz de las funciones que deben cumplir estas personas, durante toda la duración de su mandato, se beneficia de una inmunidad de jurisdicción penal y de una inviolabilidad total en el extranjero. Éstas protegen al interesado contra todo acto de autoridad de parte de otro Estado que suponga obstáculo al ejercicio de sus funciones. Además, se establece la imposibilidad de distinguir entre los actos realizados a título oficial y privado.
. Otros privilegios del Jefe de Estado: exoneración de impuestos personales, de consumo y similares, para el traslado de objetos necesarios en su estancia.
La amplia inmunidad plantea el problema de la impunidad ante la realización de crímenes graves contra la humanidad. Se comenzó una práctica en Europa a finales del siglo XX, conforme la cual estos privilegios tenían limites que han sido tomados en cuenta por el TIJ a la hora de establecer los supuestos en los que la responsabilidad individual de estas personas podrá ser exigida por realización de graves crímenes. Conforme a ellos, estas personas no tienen ningún tipo de inmunidad de jurisdicción penal:
. En su propio país, ante cuyos tribunales podrán ser acusados conforme a las normas de Derecho interno.
. Si el Estado al que representan o han representado renuncia a la inmunidad.
. Cuando dejan de ocupar el cargo. De esta forma, el tribunal de otro Estado puede juzgar a un antiguo mandatario de otro Estado por los actos cometidos antes o después del cargo, tanto en el ejercicio de sus funciones como a título privado.
. Cuando esté ocupando su cargo o cuando haya dejado de hacerlo, pueden ser perseguidos penalmente ante determinadas jurisdicciones penales internacionales en la medida en que éstas sean competentes.
+ El Ministro de Asuntos Exteriores
Sus funciones y status están regulados por el Derecho interno y el Internacional. Conforme al art. 1.1 del RD 1416/2004: “El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación es el departamento de la Administración General del Estado al que corresponde, de conformidad con las directrices del Gobierno y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior, planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la política exterior del Estado; concertar y potenciar sus relaciones con otros Estados y organizaciones internacionales; defender los intereses de España y llevar a cabo una adecuada y eficaz política de protección de los ciudadanos españoles en el exterior; dirigir la política de cooperación internacional para el desarrollo y coordinar a los órganos de la Administración General del Estado que, en el ámbito de sus competencias, realicen actuaciones en esta materia; fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas de España, así como participar, en la esfera de actuación que le es propia, en la propuesta y aplicación de la política de extranjería”.
En general, el TIJ reconoce al Ministro de Asuntos Exteriores un status jurídico prácticamente equivalente a un Jefe del Gobierno, cuyas únicas diferencia estarán en lo que determine el derecho interno.
– Órganos externos permanentes: diplomacia clásica o tradicional
+ Representaciones diplomáticas ante otros Estados
La Representación o Misión Diplomática, también denominada Embajada, Legación, Nunciatura o Alto Comisionado, es el órgano que representa permanentemente al Estado acreditante frente al Estado ante el que está acreditado, compuesto por un conjunto de personas dirigido por un Jefe de Misión encargado de funciones diplomáticas. Estas funciones, según el art. 3 de la Convención de Viena de 1961 son:
. Funciones normales:
* Que constituyen objetivos:
Proteger en el Estado receptor los intereses del Estado acreditante y los de sus nacionales dentro de los límites permitidos por el Derecho Internacional.
Fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre el Estado acreditante y el receptor.
Ejercer ciertas funciones consulares.
* Que constituyen medios:
Representar al Estado acreditante ante el receptor.
Negociar con el Gobierno del Estado receptor.
Informarse por todos los medios lícitos de las condiciones y de la evolución de los acontecimientos del Estado receptor.
Informar al Gobierno del Estado acreditante sobre el Estado receptor.
. Funciones excepcionales: ejercidas cuando un Estado acepta la protección o representación de intereses de Estados terceros.
. Los agentes diplomáticos pueden ser clasificados en tres, según la misma Convención:
* Embajadores o Nuncios acreditados ante los Jefes de Estado y otros Jefes de misión de rango equivalente.
* Enviados, Ministros e Internuncios acreditados ante los Jefes de Estado y otros Jefes de misión de rango equivalente.
* Encargados de Negocios acreditados ante los Ministros de Relaciones Exteriores.
El inicio de las misiones diplomáticas se efectúa por consentimiento mutuo, mientras que el fin de la misma se puede producir por diversos motivos. El más grave es la ruptura de las relaciones diplomáticas. El artículo 45 del Convenio de Viena dice que, en caso de terminación de una misión diplomática:
El Estado receptor estará obligado a respetar y a proteger los locales de la misión así como sus bienes y archivos.
. El Estado acreditante podrá confiar la custodia de los locales de la misión, así como de sus bienes y archivos y la protección de sus intereses y de los intereses de sus nacionales a un tercer Estado aceptable para el Estado receptor.Como privilegios e inmunidades, la Convención de Viena establece muchos de ellos, entre los cuales están:
* La exención de impuestos para el Estado acreditante y el Jefe de Misión sobre los locales de la misma de los que sean propietarios o inquilinos.
* Utilizar la bandera y el escudo del Estado acreditante en los locales de la Misión, en la residencia del Jefe de Misión y en los medios de transporte de éste.
* El que se le preste ayuda por el Estado receptor para obtenerlos locales necesarios para la Misión y para los miembros de la misma.
* La inviolabilidad de los locales de la Misión.
* La inviolabilidad de los archivos y documentos dondequiera que se hallen.
* La inviolabilidad de la correspondencia oficial de la Misión.
* El Agente diplomático goza de inviolabilidad y no podré ser objeto de detención y arresto.
* El Agente diplomático goza de la inmunidad de jurisdicción penal del Estado receptor y de la civil y administrativa.
* El Agente diplomático está exento de cualquier prestación personal, servicio público y cargas militares.
+ Agentes consulares
Son agentes oficiales que un Estado establece en ciertas ciudades de otro Estado, con el fin de proteger sus intereses y los de sus nacionales. Los Cónsules son órganos del Estado que actúan en el extranjero y realizan actos para cumplir su misión.
. Funciones de los cónsules
Las funciones de los cónsules son muy variadas y abarcan:
* La protección de los nacionales e información al Estado.
* Funciones administrativas, notariales, de colaboración con los tribunales de justicia y otras relativas al Estado civil de las personas y las sucesiones.
* Funciones relacionadas con la navegación marítima, el comercio y el ejercicio de las profesiones.
. Clases de Cónsules:
* Cónsules enviados o de carrera o Consules missi: funcionarios públicos del Estado que los nombra y poseen la nacionalidad de éste. Son pagados por el Estado que los envía y no ejercen otras funciones de las profesionales.
* Cónsules honorarios o Consules electi: pueden ser súbditos del Estado que los designa o extranjeros, y ejercer el comercio u otras profesiones. Su servicio es gratuito y pueden recibir una subvención para gastos de locales y representación.
El inicio de las relaciones consulares está sometido al consentimiento mutuo. La ruptura de las relaciones diplomáticas no implica el fin de las relaciones consulares, sino que el cierre de una Oficina consular es un acto discrecional del Estado acreditante o del receptor.
. Facilidades, privilegios e inmunidades
Se les otorgan una serie de facilidades, privilegios e inmunidades:
* A las Oficinas consulares, que es el conjunto formado por locales, archivos y personal a su servicio:
Facilidades: todas las necesarias para el ejercicio de sus funciones. Prestar ayuda para la adquisición de locales y alojamiento, facilitar la libre comunicación y visita de nacionales, informas sin retraso a la Oficina en caso de detención, arresto o prisión de los nacionales del Estado, así como la defunción, nombramiento de tutor o curador y en caso de accidentes de naves y aeronaves.
Privilegios: exención fiscal para los locales y residencia, libertad de tránsito y circulación de los miembros de la Oficina consular, libertad de comunicación, etc.
Inmunidades: inviolabilidad de los locales y de los archivos y documentos consulares.
* A los funcionarios de carrera:
Facilidades: tomar medidas para evitar atentados contra su persona, libertad o dignidad, comunicar sin demora al Jefe de la Oficina sobre arrestos o detenciones de miembros.
Privilegios: exención de inscripción en el registro de extranjeros y del permiso de residencia para los funcionarios, eximirles de la obligación de prestar testimonio por hecho relacionados con el ejercicio de sus funciones, etc.
Inmunidades: inviolabilidad personal en el sentido de no poder ser detenidos, salvo delito grave e inmunidad de jurisdicción por los actos ejecutados en el ejercicio de sus funciones.
* A los funcionarios honorarios: se les conceden los mismos privilegios, facilidades e inmunidades salvo algunas restricciones, como que la inviolabilidad de los locales es relativa, no se reconoce la inviolabilidad personal, etc.
– Órganos externos temporales: la diplomacia ad hoc
+ Misiones especiales
Es una misión temporal con carácter representativo del Estado, enviada por un Estado ante otro con el consentimiento de este último para tratar con él asuntos determinados o realizar ante él un cometido determinado. Los privilegios e inmunidades son prácticamente los mismos que los otorgados y reconocidos a las Misiones diplomáticas y sus miembros. Entre sus inmunidades, encontramos: la inviolabilidad de los locales de la Misión y los archivos y documentos, de la correspondencia oficial y de la valija, los representantes de los Estados y el personal diplomático de la Misión no pueden ser detenidos ni arrestados ni gozan de inmunidad de jurisdicción penal, civil y administrativa.
+ Delegaciones en conferencias intergubernamentales
Es toda reunión de representantes de diferentes Estados y Organismos Internacionales que discuten un problema y tratan, a través de negociación, de encontrar solución a un punto controvertido.
+ Delegaciones en reuniones específicas de órganos de Organizaciones Internacionales
A menudo, están integradas también por un personal enviado ad hoc por los gobiernos participantes.
+ Otras formas de diplomacia ad hoc
Oficinas temporales o permanentes en el extranjero o la diplomacia realizada a través de funcionarios de la Administración del Estado, distintos a los diplomáticos, que se desplazan a otros países para iniciar contactos.
