Las prerrogativas de las Cortes y las prerrogativas de los parlamentarios Derecho Constitucional

La finalidad de las prerrogativas parlamentarias es permitir el normal ejercicio de las funciones parlamentarias y, especialmente, la libertad de expresión de sus miembros y la libre configuración de la libertad de la cámara. Las prerrogativas parlamentarias no son privilegios, sino que son garantías históricas que se han ido configurando en virtud de situaciones donde existían conflictos entre poderes del Estado en el origen del estado constitucional y son garantías que siguen siendo necesarias en países que no tienen un régimen constitucional asentado.

Existen dos tipos de prerrogativas parlamentarias: las prerrogativas colectivas y las prerrogativas individuales.

Índice de contenido

– Las prerrogativas colectivas de las Cortes

Estas prerrogativas colectivas se atribuyen en conjunto a las Cámaras en tanto que órgano. Estas prerrogativas colectivas son una convicción necesaria para que las cámaras parlamentarias puedan ejerces sus funciones. Las prerrogativas colectivas son tres:

+ Inviolabilidad

Es una prerrogativa colectiva de las Cámaras que se encuentra recogida expresamente en el art. 66.3. Así, este artículo dice que las Cortes Generales son inviolables. Esto significa que no puede exigirse responsabilidad política alguna a las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones parlamentarias. Esto no es incompatible con la existencia de un control jurisdiccional de la actividad del Parlamento. Vinculado a la garantía de la inviolabilidad se encuentra la previsión del art. 77.1. Este artículo establece que las Cámaras pueden recibir peticiones individuales y colectivas, pero siempre por escrito y no de manera oral. Además, está prohibida la presentación de peticiones directas a las cámaras por manifestaciones ciudadanas. Esta previsión se encuentra desarrollada por los art. 494 a 498 del Código Penal. El Código Penal prohíbe y establece una sanción penal por las manifestaciones ante las cámaras cuando estas se encuentren reunidas. Igualmente el Código Penal prohíbe entrar indebidamente en las cámaras con o sin armas. Finalmente, el código penal prohíbe y reprocha penalmente cualquier acción que perturbe el funcionamiento de las cámaras o que suponga una coacción a sus integrantes. Hay que incidir en que las Cortes Generales no es la sede del gobierno, sino que representa al pueblo español y son inviolables en virtud del art. 66.3.

+ Autonomía de las Cámaras

La segunda prerrogativa colectiva de las cámaras es la autonomía de las cámaras. Las cámaras disponen de un conjunto de facultades para asegurar su independencia. Se trata de unas garantías formales de independencia que se ejercen, sobre todo, frente al gobierno. Esta autonomía de las cámaras se desglosa en tres.

. La autonomía normativa

Esta autonomía de las cámaras se encuentra regulada en el art. 72. El art. 72.1 establece que las cámaras aprueban sus propios reglamentos. Por tanto, la autonomía de las cámaras significa capacidad de autonormación. El ejercicio de la potestad reglamentaria de las cámaras tiene que diferenciarse de la potestad reglamentaria del gobierno. Los reglamentos parlamentarios son básicamente tres: el reglamento del Congreso de los Diputados, el reglamento del Senado y el reglamento de las Cortes Generales. Si bien, la primera fuente de derecho parlamentario es la propia Constitución, se puede afirmar la existencia de una reserva de reglamento parlamentario. En virtud de esta reserva, la única fuente del derecho que puede regular el funcionamiento de las cámaras son los reglamentos parlamentarios. Por tanto, esta reserva e reglamento parlamentario significa que la materia de organización y funcionamiento de las cámaras solo puede ser regulada por reglamento parlamentario y está reservada a este. De esta forma, la potestad normativa del gobierno no puede alcanzar el funcionamiento de las cámaras. Tampoco puede regularse mediante ley del parlamento el funcionamiento de las cámaras. Ley y reglamento parlamentario son fuentes del derecho distintas. Tanto la ley como el reglamento parlamentario tienen su origen en el poder legislativo. En cambio, los reglamentos parlamentarios, a diferencia de la ley, no son aprobados por ambas cámaras, sino solo por una. Igualmente, el reglamento parlamentario no se aprueba siguiendo el procedimiento legislativo. Finalmente, los reglamentos parlamentarios, a diferencia de las leyes, no son objeto de sanción real ni de promulgación real y tampoco son publicados en el BOE.

La posición del reglamento parlamentario en el sistema de fuentes del derecho es ser una norma que se encuentra directamente infraordenada a la Constitución, al igual que se encuentra la ley. Por tanto, las relaciones entre ley y reglamento parlamentario no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el principio de competencia. En cualquier caso hay que recordar que la aprobación de la ley tiene que respetar el procedimiento legislativo establecido en los reglamentos parlamentarios. De esta forma, los reglamentos parlamentarios se configuran en un parámetro de constitucionalidad de las leyes. Por tanto, los reglamentos parlamentarios contienen los criterios de validez formal de las leyes.

El procedimiento de aprobación y modificación de los reglamentos parlamentarios requiere que se hagan por consenso. En concreto, los reglamentos de las cámaras solo pueden ser aprobados o modificados por mayoría absoluta de la cámara. Esta exigencia de mayoría absoluta permite proteger a las minorías parlamentarias frente a las mayorías.

Finalmente, existe una última fuente del derecho parlamentario que son las resoluciones de la presidencia de la cámara. Estas resoluciones de la presidencia de la cámara son también una manifestación de la autonomía normativa de la cámara y de su ejercicio de la potestad reglamentaria.

Los reglamentos parlamentarios, y no la Constitución, establecen que la presidencia de cada cámara podrá aprobar unas resoluciones de común acuerdo con la mesa de la cámara y la junta de portavoces. La finalidad de estas resoluciones de la presidencia es interpretar los reglamentos parlamentarios y suplirlos en caso de lagunas.

. La autonomía presupuestaria

El art. 72.1 de la Constitución señala que las Cámaras aprueban de manera autónoma sus presupuestos. Esta autonomía presupuestaria es una excepción a la reserva de gobierno de iniciativa presupuestaria. Así, si le corresponde al gobierno en exclusiva la elaboración del proyecto de presupuestos generales del estado, en el caso de presupuestos de las Cortes Generales, estos son elaborados por las propias Cámaras para su inclusión en los Presupuestos Generales del estado. La autonomía presupuestaria de las Cámaras es una garantía formal de independencia del Parlamento respecto del gobierno. Con esta autonomía se evita que el gobierno pueda evitar u obstaculizar el normal desenvolvimiento de las funciones parlamentarias, cercenando a las Cámaras los medios económicos.

El art. 72.2 de la Constitución dice que las Cámaras eligen sus respectivos presidentes y los demás miembros de sus mesas. Otra manifestación del autogobierno de las Cámaras se encuentra recogida en el art. 72.3, que establece que los presidentes de las Cámaras ejercen, en nombre de las mismas, todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

. El autogobierno de las cámaras y la autonomía administrativa y de personal

Le corresponde al Presidente de la Cámara y a la mesa la dirección de la administración parlamentaria, que es una administración autónoma. También le corresponde a las Cámaras en el marco de su autonomía de personal, la convocatoria, selección y provisión de los puestos de trabajo de la Cámara. Las Cámaras aprueban también el estado de personal de las Cortes Generales, como establece el art. 72.1 de la Constitución.

+ El fuero procesal

Los actos que proceden del parlamento no están exentos de control jurisdiccional. No obstante, los órganos judiciales que llevan a cabo el control jurisdiccional de los actos de las Cámaras no son los previstos para el resto de los procedimientos judiciales ordinarios. Las Cámaras Parlamentarias disponen de una prerrogativa colectiva que es el fuero procesal.

En primer lugar, los actos del parlamento con valor de ley, como son las leyes y los reglamentos parlamentarios, son objeto de un recurso de inconstitucionalidad, como establece el art. 161.1.a de la Constitución.

En segundo lugar, las resoluciones de la presidencia de la Cámara y los actos de las Cámaras donde se desarrollen funciones parlamentarias, son objeto de un control jurisdiccional a través del recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional, como establece el art. 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Estos actos son los actos típicamente parlamentarios, también denominados “acta interna corpuris”. Ejemplos de estos actos de las Cámaras sería la admisión a trámite, o no, de una pregunta o una interpelación parlamentaria que es una manifestación de la función parlamentaria de control. Otro ejemplo de acto típicamente parlamentario es la concesión, o no, del suplicatorio para procesar. Estos actos, que pueden lesionar derechos fundamentales, como el derecho de participación política de un diputado o el derecho a la tutela judicial efectiva de una persona, son objeto de recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional.

El tercer lugar, hay un conjunto de actos que proceden del Parlamento pero que no son típicamente parlamentarios, ni son manifestación de las funciones parlamentarias. Estos son los actos de administración y servicios, como sería, por ejemplo, la resolución de una convocatoria de personal o la adjudicación de la contrata de la cafetería del Congreso. Estos actos de administración o de servicios de las Cámaras pueden ser objeto de recurso contencioso-administrativo ante la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo como establece el art. 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

– Las prerrogativas individuales

No basa con proteger al Parlamento en su conjunto para que este pueda ejercer sus funciones de manera adecuada. La independencia y la libertad del Parlamento requiere también de la independencia y la libertad de sus miembros, por eso existen unas prerrogativas individuales de los parlamentarios. El objetivo de estas prerrogativas individuales es evitar presiones a los parlamentarios que puedan interferir en la actividad parlamentaria. Con estas prerrogativas individuales se quiere proteger, sobre todo, la libertad de expresión y la correcta composición del Parlamento. Se trata de que el parlamento pueda formar su voluntad con libertad. Solo protegiendo al parlamentario individual podemos garantizar el correcto cumplimiento de las funciones parlamentarias.

Las prerrogativas individuales de los parlamentarios no son privilegios que los parlamentarios puedan exigir o de los que puedan renunciar, sino que se trata de normas objetivas que se aplican de oficio y sobre las que solo puede disponer el Parlamento en su conjunto. Hay tres prerrogativas individuales de los parlamentarios:

+ Inviolabilidad

El art. 71.1 dice que los diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. Por lo tanto, la inviolabilidad consiste en que los parlamentarios no van a responder jurídicamente por los actos y por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones. El bien jurídico que protege la inviolabilidad es la libertad de expresión del parlamentario en el cumplimiento de las funciones parlamentarias. Esta libertad de expresión es esencial para poder desempeñar la función de control parlamentario y para ejercer las tareas representativas. El ámbito de protección de la inviolabilidad se circunscribe al cumplimiento de las funciones parlamentarias. Este ámbito de protección se centra habitualmente en las opiniones y manifestaciones del parlamentario en el ejercicio de sus funciones, aunque también puede alcanzar su ámbito de protección a las votaciones y a las proposiciones no de ley. Queda fuera del ámbito de protección de la inviolabilidad las manifestaciones del parlamentario fuera del cumplimiento de las funciones parlamentarias y fuera del Parlamento.

La inviolabilidad supone una garantía absoluta para el cumplimiento de las funciones parlamentarias porque la inviolabilidad impide cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa las opiniones y manifestaciones en cumplimiento de las funciones parlamentarias. De esta forma, no se puede actuar contra un parlamentario ni por la vía civil, a través de una demanda de defensa del derecho al honor, ni tampoco por la vía penal. Finalmente, los efectos temporales de la inviolabilidad son indefinidos porque tampoco se puede iniciar un procedimiento sancionador contra un diputado, cuando este deje de serlo, por las opiniones manifestadas en cumplimiento de las funciones parlamentarias. Finalmente, hay que decir que les corresponde a las propias cámaras, en ejercicio de su potestad disciplinaria, sancionar las agresiones verbales entre parlamentarios que se puedan producir en los debates.

+ Inmunidad

Es la segunda prerrogativa individual de los parlamentarios y se encuentra regulada en el art. 71.2. Este art. dice que, durante el periodo de su mandato, los diputados y senadores gozarán de inmunidad. El bien jurídico que protege la inmunidad es la libertad personal del parlamentario. El objetivo de la inmunidad es proteger al parlamentario individual frente a cualquier intromisión en su libertad personal. Esta intromisión puede producirse por una detención o por cualquier tipo de privación de libertad que lleve a cabo las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y, por tanto, el poder ejecutivo. También, la inmunidad, tiene como objetivo proteger la libertad del parlamentario frente a la iniciación de procedimientos penales contra él por el poder judicial.

La historia constitucional y los países que tienen poco asentado su régimen constitucional ponen de manifiesto que ha habido actuaciones policiales y judiciales contra parlamentarios por motivaciones políticas. Así, la inmunidad impide que se sigan procedimientos penales contra parlamentarios por causas políticas. El bien jurídico a proteger no solo es la libertad personal del parlamentario, sino la correcta composición numérica de la Cámara que puede verse alterada si hay parlamentarios en situación de privación de libertad.

La inmunidad va a exigir la necesidad de autorización parlamentaria para que se pueda actuar penalmente contra un parlamentario. Esta prerrogativa de la inmunidad tiene un conjunto de consecuencias en el procedimiento penal. La primera sería que los parlamentarios solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito. El delito flagrante se produce cuando existe percepción sensorial y urgencia. En todo caso, la garantía de la inmunidad exige la autorización de la Cámara para continuar la detención.

En segundo lugar, la garantía de la inmunidad no impide la investigación policial de conductas presuntamente delictivas ni tampoco impide la admisión a trámite de una querella o de una acción penal contra un parlamentario. Sin embargo, la garantía de la inmunidad se proyecta en el procedimiento penal, como establece el art. 71.2, de forma que los diputados y senadores “no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. Por tanto, le corresponde a la cámara parlamentaria la decisión de conceder o no la autorización para procesar a un parlamentario. Así, le corresponde a la Cámara Parlamentaria conceder o denegar el suplicatorio para procesar o inculpar a un parlamentario. Por tanto, la inmunidad no es un derecho del parlamentario sobre el cual este puede disponer.

La posición de la Cámara en la concesión de los suplicatorios no es una posición de absoluta libertad. Las Cámaras Parlamentarias solo pueden denegar el suplicatorio para procesar a un parlamentario cuando considere que la persecución es de naturaleza política. Esta resolución parlamentaria, que es un acto típicamente parlamentario, que entra dentro de los “acta interna corporis”, tiene que hacerse de manera motivada y está sometido a un control jurisdiccional a través del recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional. En ningún caso le corresponde a las Cámaras parlamentarias valorar o no la mayor o menor culpabilidad del parlamentario en el procedimiento penal.

Hay que tener en cuenta que la denegación del suplicatorio para actuar contra un parlamentario afecta al derecho a la tutela judicial efectiva de otra persona que ha podido verse vulnerada en sus derechos e intereses legítimos. La petición de un suplicatorio para actuar penalmente contra un parlamentario la lleva a cabo la sala de lo penal del Tribunal Supremo, que es el fuero procesal de los parlamentarios de las Cortes Generales.

Si el suplicatorio es concedido, el órgano judicial puede continuar el procedimiento penal. En el caso de que el suplicatorio no se conceda, no podrá continuarse el procedimiento penal contra el parlamentario hasta que este pierda su condición de parlamentario.

Por último, si es elegido parlamentario alguien que se encuentra ya procesado, es necesaria la autorización del parlamento para continuar el procedimiento penal. Si el parlamentario electo es detenido, o se encuentra privado de libertad, hay que llevar a cabo su excarcelación. Esto se ha aplicado a los parlamentarios de Herri Batasuna.

La inmunidad tiene unos elementos esenciales que lo diferencia de la inviolabilidad. El primer elemento, es que la inmunidad se limita al ámbito penal y no impide otros procedimientos judiciales contra un parlamentario como los procedimientos civiles o los procedimientos laborales.

La inmunidad se limita al ámbito penal porque, solo en este ámbito penal pueden tomarse decisiones que supongan privación de libertad. En cambio, la inviolabilidad se extiende a todos los procedimientos, tanto civiles como penales, que tengan su causa en el cumplimiento de funciones parlamentarias y, sobre todo, por las opiniones manifestadas en el cumplimiento de funciones parlamentarias.

En segundo lugar, la inmunidad protege, frente a cualquier procedimiento penal contra un parlamentario, aunque no tenga nada que ver con el cumplimiento de funciones parlamentarias. En cambio, la inviolabilidad cumple únicamente los actos de desenvolvimiento de las funciones parlamentarias, pero no las que no lo son.

En tercer lugar, el ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato parlamentario. En cambio, la inviolabilidad se extiende más allá del mandato parlamentario con la finalidad de proteger la libertad de expresión de la Cámara.

+ Fuero procesal

La tercera prerrogativa individual de los parlamentarios de las Cortes Generales es el fuero procesal. El art. 71.3 de la Constitución dice que en las causas contra los diputados y senadores será competente la sala de lo penal del Tribunal Supremo. Este aforamiento de los parlamentarios ante el Tribunal Supremo solo en los procedimientos penales, está definido como una garantía que trata de que los parlamentarios, en razón de que son representantes de la voluntad popular, dispongan del tribunal con mayor nivel de cualificación profesional y de experiencia, que es el Tribunal Supremo. Obviamente, el aforamiento ante el Tribunal Supremo de los parlamentarios, es una prerrogativa individual de los parlamentarios que suprime una de las garantías del derecho a la tutela judicial efectiva que es el derecho a una doble instancia.

Estas tres prerrogativas individuales se encuentran recogidas en el art. 71. Como regla general, las prerrogativas individuales de los parlamentarios coinciden con la duración del mandato parlamentario y cesan cuando se extingue este mandato.

– Otras garantías de los parlamentarios

Los parlamentarios disponen de un estatuto de parlamentario que le otorga un conjunto de garantías para el ejercicio de sus funciones. En todo caso, para que el parlamentario adquiera este estado de parlamentario hace falta que cumpla dos requisitos, por tanto, no es suficiente ser diputado o senador electo, sino que hay que cumplir dos requisitos, que son: no incurrir en ningún supuesto de incompatibilidad, y prestar juramento o promesa de acatar la Constitución. Solo cumpliendo estos dos requisitos, el parlamentario puede ejercer las funciones parlamentarias y dispone de las prerrogativas individuales de los parlamentarios.

Un parlamentario no puede incurrir en ninguna causa de incompatibilidad que le impida el ejercicio de las funciones parlamentarias. Hay dos razones para que exista esta exigencia de la incompatibilidad:

. Tratar de garantizar la independencia del Parlamento y, sobre todo, la independencia de los parlamentarios en el desarrollo e la función de control del gobierno y en la función legislativa. Por ese motivo, un supuesto de incompatibilidad es pertenecer al mismo tiempo al poder legislativo y al poder ejecutivo. Por ello, un parlamentario no puede pertenecer al poder ejecutivo, al que debe controlar, porque existiría confusión entre poderes del Estado. Esto impediría el ejercicio de la función parlamentaria de control. Igualmente, un parlamentario no puede ejercer alguna de las funciones en empresas privadas porque esto le puede impedir desarrollar correctamente la función legislativa.

. La segunda razón de los supuestos de incompatibilidad es asegurar la correcta dedicación del parlamentario a sus funciones. Hay que diferenciar la inelegibilidad de la incompatibilidad. La inelegibilidad impide la proclamación como candidato, mientras que la incompatibilidad impide tomar posesión como diputado. No obstante, hay supuestos de inelegibilidad que también lo son de incompatibilidad. El art. 70 de la Constitución contiene las causas de inelegibilidad y de incompatibilidad. Son inelegibles e incompatibles los miembros del Tribunal Constitucional, los magistrados, jueces y fiscales en activo, los militares profesionales y miembros de cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en activo, el defensor del pueblo y los miembros de las juntas electorales. También son inelegibles e incompatibles los altos cargos de la administración del Estado, con la excepción de los miembros del gobierno. Por ese motivo, los miembros del gobierno, que son los ministros y los secretarios de estado, son elegibles y compatibles.

Existen otros supuestos de incompatibilidad que se proyectan, bien al ejercicio de cargos o a la percepción de retribuciones. Le corresponde al parlamentario optar, bien por el escaño al parlamento, o bien por el ejercicio de algunos cargos públicos y privados. También cabe que el parlamentario solicite la compatibilidad de su actividad a la Cámara correspondiente. Le corresponde al pleno de cada cámara pronunciarse sobre las declaraciones de compatibilidad a propuesta de la comisión del estatuto del diputado.

Recientemente, se ha establecido un principio de publicidad en las declaraciones de compatibilidad y de actividades de los parlamentarios. Además, la votación sobre estas declaraciones de compatibilidad es una votación pública y no secreta.

El segundo requisito para adquirir la condición plena de diputado o de senador es prestar un juramento o promesa de respetar la Constitución. El Tribunal Constitucional ha aceptado para ello la fórmula del juramento o promesa por imperativo legal, que había sido empleada por los parlamentarios de Herri Batasuna. Los parlamentarios electos que no cumplan estos dos requisitos siguen siendo diputados o senadores electos pero no adquieren la plena condición de parlamentario.

El estatuto de los parlamentarios también contiene una garantía, la existencia de unos supuestos tasados y limitados de pérdida de la condición parlamentaria. Hay dos tipos de pérdida de la condición parlamentaria: la pérdida definitiva y la pérdida provisional.

La pérdida definitiva de la condición de parlamentario se produce en alguno de estos cinco supuestos:

1. La finalización del mandato parlamentario. Cuando han transcurrido 4 años desde la elección o desde el Real Decreto de disolución de las Cámaras. No obstante, mantienen la condición de parlamentario en este caso los miembros de la diputación permanente.

2. Fallecimiento.

3. La existencia de una resolución judicial de incapacidad.

4. La renuncia o dimisión del parlamentario.

5. La existencia de una sentencia judicial que declare invalida la elección o que declare invalida la proclamación del electo.

La pérdida definitiva de la condición de parlamentario tiene como consecuencia directa que sea proclamado como parlamentario electo por la junta electoral correspondiente el diputado siguiente en la lista en el Congreso o el suplente del senador en la lista del Senado.

La pérdida provisional de la condición de parlamentario se produce cuando se dicta una resolución judicial de procesamiento que implique también la privación de libertad. Además, supone la pérdida de la condición de parlamentario la existencia de una sentencia judicial que implique una inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos.

El estatuto de los parlamentarios también implica que estos dispongan de unos medios materiales y económicos para el ejercicio de sus funciones. Por eso, en el art. 71, en el mismo art. que se contienen las prerrogativas individuales de los parlamentarios, se establece en el punto 4 que los diputados y senadores percibirán una asignación que será fijada por las respectivas Cámaras. La existencia de unas retribuciones para los parlamentarios es un fenómeno relativamente reciente. Estas retribuciones están justificadas, por una parte, en la conveniencia de compensar el ejercicio de funciones públicas, sobre todo cuando estas funciones son incompatibles con el ejercicio de otras funciones privadas.

Por otra parte, las retribuciones al parlamentario es una consecuencia del derecho a la igualdad en el acceso a cargos públicos. La inexistencia de unas retribuciones impediría acceder a la condición de parlamentario a las personas que no dispongan de la renta suficiente, lo que afectaría al propio principio democrático y al carácter representativo de las Cortes Generales.

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