La organización de las Cámaras parlamentarias: sus órganos de gobierno y funcionamiento Derecho Constitucional

Índice de contenido

– Los órganos de gobierno de las Cámaras

El trabajo en el Parlamento se desarrolla a través de unos órganos de gobierno y de unos órganos de funcionamiento. Los órganos de gobierno de las Cámaras son los órganos de dirección de las Cámaras y son tres: el presidente de cada Cámara, la mesa de cada Cámara y la junta de portavoces.

+ El Presidente de la Cámara

Es un órgano de gobierno unipersonal de la Cámara. El hecho de que los miembros de la Cámara elijan a su Presidente y elijan al resto de los miembros de la mesa es una manifestación de la autonomía y el autogobierno de las Cámaras. Como dice el art. 72.2, las Cámaras eligen sus respectivos presidentes y los demás miembros de sus mesas.

. Elección del Presidente de la Cámara

La elección del Presidente se hace en la sesión constitutiva de la Cámara. Para elegir al Presidente de la Cámara es necesario que el candidato obtenga la mayoría absoluta en la primera votación. En las siguientes votaciones, basta para elección del presidente que el candidato obtenga el mayor número de votos, es decir, bastaría una mayoría simple.

. Funciones del Presidente de la Cámara

El Presidente de la Cámara es la máxima autoridad de la Cámara y ostenta su representación. Además, el presidente del Congreso de los Diputados es la segunda autoridad del Estado, después del presidente del gobierno, por ser el Presidente de una Cámara de representación popular. El presidente de la Cámara no desarrolla una actividad política, sino que tiene que ejercer sus funciones, especialmente en lo relativo a la interpretación del reglamento parlamentario, siguiendo un principio de neutralidad política. Es verdad que el presidente de la Cámara pertenece a una mayoría parlamentaria y vota con ella, pero no ejerce una función política, no defiende los proyectos de ley del gobierno y no debate políticamente con la oposición. Históricamente, en los regímenes constitucionales asentados, el presidente de la Cámara parlamentaria dispone de una cierta auctoritas y suele ser una persona moderada. Ejemplos de presidentes del congreso de esta línea son Landelino Lavilla, Peces Barba, Félix Pons o Luisa Fernanda Rudi. El presidente de la Cámara ejerce las siguientes funciones:

* Dirige los debates en el pleno una facultad que suele ser bastante decisiva para orientar los debates, ya que puede dar o quitar tiempo, conceder turnos por alusiones y dar una posibilidad final de réplica.

* Preside la mesa del parlamento y la junta de portavoces lo que le permite coordinar los trabajos parlamentarios e influir en el orden del día de las sesiones.

* Tiene una importante función normativa porque dicta las resoluciones de la presidencia de la Cámara de común acuerdo con la mesa de la Cámara y con la Junta de Portavoces. Estas resoluciones de la presidencia son una auténtica fuente del derecho parlamentario que sirve para interpretar los reglamentos en caso de duda, o suplirlos en caso de laguna u omisión.

* Ejercer en nombre de la Cámara todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes.

+ La Mesa

Es un órgano de gobierno pluripersonal de las Cámaras. La mesa de las Cámaras es elegida por los parlamentarios de cada cámara en la sesión constitutiva de esa Cámara. Le corresponde a cada parlamentario elegir a una sola persona para la mesa de la Cámara. Cada mesa de la Cámara está compuesta por los vicepresidentes primero, segundo, tercero y cuarto y los secretarios primero, segundo, tercero y cuarto. Son elegidos miembros de la mesa de la Cámara los candidatos que obtengan el mayor número de votos, siendo designados en orden sucesivo, es decir, el que obtiene un mayor número de votos es nombrado vicepresidente primero, segundo, y así sucesivamente. Normalmente existen acuerdos entre los distintos grupos parlamentarios para repartirse la composición de las mesas de manera proporcional a la representación parlamentaria. Así, el grupo parlamentario mayoritario que respalda al gobierno también dispone de la mayoría de los miembros de la mesa. En todo caso, lo ideal es que la mesa de la Cámara tenga una representación plural, lo que depende en gran medida de la generosidad del principal grupo parlamentario.

. Funciones de la Mesa

Es el órgano rector de la Cámara, por eso la mesa de la Cámara dirige y organiza los trabajos parlamentarios. Esto se concreta, por ejemplo, en que le corresponde a la mesa de la Cámara la calificación de las iniciativas parlamentarias, decidiendo, por ejemplo, si una pregunta o interpelación es o no admisible o si una solicitud de información al gobierno es o no pertinente. También le corresponde a la mesa de la Cámara fijar el calendario de los trabajos de la Cámara. Además, la mesa de la Cámara dirige la administración autónoma del Parlamento, organiza los recursos humanos y lleva a cabo la provisión de los medios materiales que son necesarios para el ejercicio de las funciones parlamentarias. Además, los reglamentos de las Cámaras contienen una cláusula residual que asigna a la mesa de la Cámara todas las funciones que no estén expresamente atribuidas a otro órgano. Como criterio general, la mesa de la Cámara es, sobre todo, un órgano administrativo.

+ La junta de portavoces

Es otro órgano de gobierno y dirección de la Cámara. La junta de portavoces se encuentra presidida por el presidente de la Cámara y está compuesta por un representante de cada grupo parlamentario. Además, está presente en la junta de portavoces un representante del gobierno, que suele ser el secretario de estado de relaciones con las Cortes. Es muy importante analizar el sistema de voto en la junta de portavoces. Si la mesa de la cámara adopta sus decisiones por mayoría de sus miembros, en la junta de portavoces existe un sistema de voto ponderado. Así, cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios haya integrados en su grupo.

. Funciones de la junta de portavoces

Es un órgano de gobierno de las Cámaras que no se encuentra regulado en la Constitución. Además se encuentra escasamente regulado en los reglamentos parlamentarios. A pesar de este desconocimiento normativo, la junta de gobierno es un órgano de gobierno de gran protagonismo en nuestro régimen parlamentario, que se caracteriza por ser un parlamentarismo racionalizado que atribuye las principales funciones en el parlamento a los grupos parlamentarios en detrimento del parlamentario individual. Por tanto, la importante función de la junta de portavoces es una consecuencia del rol de los grupos parlamentarios y de que nuestra democracia sea ya una democracia de partidos y no de parlamentarios. Además, si la mesa de la cámara es un órgano administrativo, la junta de portavoces es un órgano de gobierno de carácter eminentemente político. De hecho, la junta de portavoces adelanta la posición política que los distintos grupos parlamentarios van a adoptar en relación con un proyecto de ley o con una iniciativa parlamentaria. Así, la posición mantenida en la junta de portavoces permite adivinar cuantos grupos parlamentarios respaldan o critican al gobierno. Además, la junta de portavoces es el cauce institucional de relación entre el gobierno y las Cortes. Por último, la junta de portavoces tiene una importante atribución que es fijar el orden del día de cada pleno o modificar el orden del día previamente fijado. Incluso la junta de portavoces puede incluir en el orden del día un asunto aunque no se hayan cumplido los trámites parlamentarios.

De esta forma, de la junta de portavoces va a depender la inmediatez del control político al gobierno.

– Los órganos de funcionamiento de las Cámaras

Existen unos órganos de funcionamiento de las Cámaras. Estos órganos son el Pleno, las Comisiones, los Grupos Parlamentarios y la Diputación Permanente. Estos son calificados como órganos de funcionamiento de las Cámaras porque todas las funciones parlamentarias, tanto las legislativas como las presupuestarias y las de control al gobierno se ejerce a través de estos órganos.

+ El Pleno

El pleno de cada Cámara es el órgano de funcionamiento más importante. El art. 75.1 dice que las Cámaras funcionaran por plenos y en comisiones.

. Composición del Pleno

El Pleno es el órgano que está constituido por todos los miembros de la Cámara. También los miembros del gobierno tienen su sitio en el pleno de las Cámaras en el llamado “banco azul”. Los miembros del gobierno solo tienen voz y no voto en el pleno de las Cámaras, salvo aquellos miembros del gobierno que también ostenten la condición de parlamentario. Los miembros de las Cámaras no se sientan de manera libre en el pleno de la Cámara, sino que se ubica en el Pleno en virtud de su adscripción a los grupos parlamentarios. Históricamente, los grupos parlamentarios de la izquierda se sitúan a la izquierda del hemiciclo y los grupos parlamentarios de la derecha a su derecha.

. Funciones del Pleno

El pleno de las Cámaras como órgano de funcionamiento de las cámaras desempeña las funciones legislativas presupuestarias y de control, no obstante a diferencia de las comisiones parlamentarias el pleno de las Cámaras es sobre todo un órgano de debate político mientras que las comisiones parlamentarias se suelen centrar en los aspectos de carácter mas técnico y especializado.

En relación con la función legislativa le corresponde al Pleno de las Cámaras el debate y la aprobación de los proyectos y las Proposiciones de Ley, en este procedimiento legislativo también intervienen las comisiones parlamentarias. El articulo 75.2 de la Constitución establece que las Cámaras puede delegar en comisiones legislativas permanentes la aprobación de Proyectos o Proposiciones de Ley. Pero en cualquier momento el pleno de las Cámaras puede recabar para si el debate y la votación de cualquier proyecto que haya sido objeto de delegación, además esta reservado para el pleno de las Cámaras la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las Leyes Orgánicas y de Bases y los Presupuestos Generales del Estado. Estas materias establecidas en el art. 75.3 de la Constitución no pueden ser delegadas a la comisiones legislativas permanentes. En relación con la función presupuestaria le corresponde al pleno de las Cámaras el debate y la aprobación del Proyectos de Ley de presupuestos generales del Estado, si bien este proyecto de Ley también es debatido en la comisión parlamentaria de presupuestos. Finalmente en relación con la función de control parlamentario y con las relaciones entre Gobierno y Parlamento le corresponde al Congreso de los Diputados la investidura del Presidente del Gobierno como establece el articulo 99 de la Constitución. Además también le corresponde en ambos caso al pleno del Congreso de los Diputados el debate y la votación de los procedimientos de exigencia de responsabilidad política como es la Cuestión de Confianza y la Moción de Censura.

Por último el control parlamentario que llevan a cabo las Cámaras sobre el Gobierno tiene como principal escenario el pleno de las Cámaras es en el pleno de las Cámaras donde se celebran los debates políticos mas importantes entre el Presidente del Gobierno y el líder de la oposición y que tienen una mayor repercusión publica, muestra de ello es el debate sobre el Estado de la nación que se celebra en el Congreso de los Diputados y los debates sobre el estado de las autonomías que se celebran en el pleno del Senado.

Los plenos de las Cámaras se celebran habitualmente en los periodos ordinarios de sesiones, como establece el articulo 73.1 de la Constitución si bien pueden celebrarse sesiones extraordinarias de los plenos de las Cámaras fuera del periodo de sesiones. Finalmente la fecha de la celebración de los plenos de las Cámaras se fija a comienzo del periodo ordinario de sesiones por la mesa de la Cámara.

Existe la posibilidad de que las Cámaras parlamentarias se reúnan en sesión conjunta para ejercer las competencias de carácter no legislativo referidas a la Corona, reguladas en el Titulo II como establece el art. 74 de la Constitución. Estas sesiones conjuntas de ambas Cámaras son presididas por el presidente del Congreso de los Diputados y se rigen por un reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. Como estable el art. 72.2 de la Constitución.

+ Las comisiones parlamentarias

Las comisiones parlamentarias son otro órgano de funcionamiento de las Cámaras. Las comisiones son en el fondo como un pleno reducido. Cada comisión tiene un presidente, una mesa de la comisión, a la que le corresponde fijar el orden del día de los trabajos y una representación de todos los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica en la Cámara. Cada grupo parlamentario designa libremente a sus representantes en cada comisión no obstante los reglamentos parlamentarios atribuyen al parlamentario el Derecho a participar al menos en una comisión.

. Funciones de las comisiones parlamentarias

El articulo 75.1 de la Constitución dice que las Cámaras funcionaran en pleno y por comisiones esto significa que las comisiones parlamentarias pueden ejercer todas las funciones que tiene el parlamento y en concreto ejercen las funciones legislativa, presupuestarias y de control. No obstante si los plenos de las Cámaras se centran en los aspectos mas políticos de estas funciones las comisiones parlamentarias se focalizan en los aspectos mas técnicos y especializados.

En relación con la función legislativa:

Las comisiones parlamentarias tienen un importante protagonismo en el procedimiento legislativo. Así existen comisiones legislativas permanentes en las cuales el Congreso puede delegar por completo el debate y la aprobación de los proyectos y proposiciones de ley sin que estas leyes pasen por el pleno. Esto se hace obviamente con las leyes de carácter mas técnico o aquellas leyes que suponen la transposición de directivas comunitarias de esta forma se permite aligerar el orden del día de los plenos al mismo tiempo que se aprueban las leyes de menos contenido político.

En relación con la función presupuestaria:

Le corresponde a la comisión de presupuestos el debate del proyecto de ley de presupuestos. Finalmente en relación con la función de control de Gobierno, si bien los ministros comparecen y son objetos de preguntas e interpelaciones por parte del pleno de las Cámaras como regla general y con mas continuidad los ministros están sometidos al control parlamentario por la comisión que corresponda a su área de Gobierno. Además el resto de los miembros del Gobierno como los Secretarios de Estado y los altos cargos de la Administración Pública comparecen y están sometidos a las preguntas orales por las comisiones parlamentarias.

. Tipos o clases de comisiones parlamentarias

Existen los siguientes tipos de comisiones parlamentarias.

* Comisiones permanentes de carácter legislativo

Que coinciden con las distintas áreas sectoriales del Gobierno y de la Administración Publica. (la comisión de sanidad del Congreso o del Senado, Comisión de Interior, Comisión de Defensa, etc.).

1. Comisiones permanentes de carácter NO legislativo, estas comisiones sirven sobre todo para tutelar derechos de parlamentarios o de ciudadanos o para desarrollar la actividad normativa o administrativa de la Cámara (la comisión de peticiones, la comisión del reglamento, etc.). Además hay comisiones permanentes No legislativas que sobre todo desarrollan una función de control y que han sido creadas por leyes sectoriales (comisión de Tribunal de Cuentas, creada por la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, comisión parlamentaria del Defensor del Pueblo creada por la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo, etc.).

2. Comisiones parlamentarias no permanentes, creadas por un acuerdo del pleno del Congreso o del Senado para un objetivo concreto y q se disuelven cuando se alcanza el objetivo (la comisión de estudio de la sociedad de información, etc.).

3. Comisiones parlamentarias de investigación, que no son comisiones permanentes y que se crean sobre cualquier asunto de interés publico, estas desarrollan sobre todos una función de control al gobierno, como establece el articulo 76 de la Constitución (comisión parlamentaria de investigación de los atentados terroristas de los atentados del Madrid 11-M).

Las comisiones parlamentarias se celebran durante los periodos ordinarios de sesión.

+ Grupos parlamentarios

. Composición de los Grupos parlamentarios

Son otro órgano de funcionamientos de las Cámaras. Los grupos parlamentarios se caracterizan porque agrupan a los parlamentarios que han sido elegidos en la misma candidatura de un partido político o de una coalición de partidos políticos. Los grupos parlamentarios son, la traducción en las Cortes Generales de los partidos políticos.

Los reglamentos de las Cámaras establecen unos requisitos mínimo para que los parlamentarios puedan constituir un grupo parlamentario propio. Así el reglamento del Congreso de los Diputados exige disponen de un mínimo de 15 diputados para tener un grupo parlamentario propio. El reglamento del Senado establece el requisito mínimo de 10 Senadores para disponer de un grupo parlamentario propio en el Senado. Además el reglamento del Congreso permite constituir grupo parlamentario propio si se tienen al menos 5 diputados y se alcanza el porcentaje del 5% de los votos en el territorio nacional. También permite constituir grupo parlamentario propio si se tienen 5 diputados y se alcanza el 15% de los votos en las circunscripciones donde esa candidatura se ha presentado, esta ultima opción , permite a los partidos nacionalista disponer de un grupo parlamentario propio en el Congreso.

El establecimiento de unos requisitos mínimos para construir grupo parlamentario propio está orientado a tratar de que los grupos parlamentarios estructuren la vida parlamentaria, evitando así, una atomización del parlamento en torno al parlamentario individual. Aquellos diputados que no puedan constituir grupo parlamentario propio o que no se incorporen a ningún grupo parlamentario, pasarán a formar parte del grupo parlamentario mixto. Existe un fenómeno llamado transfuguismo político, en virtud del cual, un parlamentario abandona el grupo parlamentario en cuyas listas electorales ha sido elegido y pasa a integrarse en otro grupo parlamentario. Esto es posible porque los parlamentarios no se encuentran ligados por mandato imperativo, sino que su mandato es representativo como establece el art. 67.2 de la Constitución.

En todo caso los reglamentos parlamentarios establecen unas limitaciones temporales permitiendo únicamente el cambio de grupo parlamentario en los primero días del periodo de sesiones.

Los reglamentos parlamentarios también prohíben formar grupos parlamentarios separados a aquellos parlamentarios que han sido elegidos en la misma candidatura, de forma que los grupos parlamentarios mayoritarios no obtengan ventajas adicionales en los debates.

. Funciones de los Grupos parlamentarios

Los grupos parlamentarios tienen la principal función de representar en la cámara a los partidos políticos y a las orientaciones ideológicas.

Los grupos parlamentarios también contribuyen a la formación de los órganos de gobierno y de los órganos de funcionamiento de las cámaras. Así la junta de portavoces, como órgano de gobierno, está formada por los portavoces de los grupos parlamentarios. Igualmente las comisiones parlamentarias están formadas por los representantes de los grupos parlamentarios. La única mención constitucional a los grupos parlamentarios se encuentra en el art.78.1 de la Constitución cuando señala que la diputación permanente de cada cámara estará compuesta por representantes de los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

Además los grupos parlamentarios, como órgano de funcionamiento de las cámaras, realiza una importante función de organizar y articular la actividad parlamentaria en las dos cámaras. Los parlamentarios individuales no pueden presentar preguntas orales al gobierno ni enmiendas a los proyectos de ley sin la autorización de los grupos parlamentarios.

Le corresponde a los grupos parlamentarios atribuir las portavocías en las comisiones y los turnos de palabra en representación del grupo.

Además los grupos parlamentarios tienen un régimen de disciplina interna que conlleva sanciones económicas por apartarse de las indicaciones del grupo en relación con el sentido del voto y por inasistencias a los plenos.

En definitiva los grupos parlamentarios son un reflejo de parlamentarismo racionalizado que trata de racionalizar y simplificar la vida parlamentaria, de manera que ésta no pivote en torno al parlamentario individual, sino en torno a los partidos políticos, un ejemplo más de que nuestra democracia es de partidos. Al desempeñar los grupos parlamentarios una labor fundamental en el funcionamiento de las cámaras, los reglamentos de las cámaras establecen que los grupos parlamentarios dispondrán de medios materiales para poder llevar a cabo su actividad. Existe una financiación a los grupos parlamentarios, que tiene una parte fija que es igual para cada grupo, y una parte variable en función de su importancia numérica.

Finalmente en el senado existen, dentro de los grupos parlamentarios, grupos territoriales que están formados por los senadores del mismo partido que han sido elegidos en las elecciones generales por una comunidad autónoma. A estos grupos se incorporan los senadores por designación de los parlamentos autonómicos. Estos grupos territoriales, dentro de los grupos parlamentarios en el senado, manifiestan de nuevo al senado como una cámara de representación territorial.

+ La diputación permanente

. Composición de la diputación permanente

La diputación permanente es otro órgano de funcionamiento de las cámaras. En el fondo, la diputación permanente es una comisión parlamentaria, compuesta por el presidente de la cámara correspondiente y por 21 miembros, que representan a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica, como establece el art. 78 de la Constitución.

Hay dos diputaciones permanentes: la diputación permanente del congreso de los diputados, y la diputación del senado.

. Funciones de la diputación permanente

La diputación permanente desempeña las funciones que corresponden al parlamento en dos supuestos:

Que las cámaras se encuentren en periodo vacacional, es decir, que estén fuera del periodo de sesiones.

Que las cámaras parlamentarias estén disueltas, bien porque haya expirado su mandato, o bien porque se haya producido una disolución anticipada de las cámaras.

De esta forma aunque las cámaras no se encuentren reunidas en periodos de sesiones, o estén disueltas en un estado democrático y en un régimen parlamentario siempre hay parlamento. Le corresponde a la diputación permanente de cada cámara seguir ejerciendo las funciones parlamentarias, sobre todo el control al gobierno.

De hecho, en el supuesto de que las cámaras se encuentren ya disueltas y por tanto haya terminado ya el mandato de los parlamentarios, los miembros de la diputación permanente ven prorrogado su mandato, siguen ejerciendo las funciones parlamentarias y siguen ostentando los privilegios parlamentarios hasta la constitución de las nuevas cámaras.

Las funciones de la diputación permanente varía en el caso de la diputación permanente del congreso y del senado porque las funciones parlamentarias de ambas cámaras son también distintas. Además la función de la diputación permanente del congreso y del senado varía en el supuesto de que las cámaras se encuentren en periodo vacacional o se encuentren ya disueltas.

En el caso de que las cámaras se encuentren en periodo vacacional, la principal función de la diputación permanente es convocar el pleno de la cámara en sesión extraordinaria. Así, la diputación permanente del congreso debe convocar la sesión extraordinaria del pleno del congreso, para que éste lleve a cabo la convalidación del decreto-ley y ejerza las funciones que le corresponden para prorrogar el estado de alarma, para autorizar al gobierno la declaración del estado de excepción y para declarar el estado de sitio por mayoría absoluta del congreso.

En cambio, cuando las cámaras parlamentarias se encuentren ya disueltas, le corresponde a la diputación permanente del congreso asumir las facultades del pleno del congreso en la convalidación de los decretos-leyes y en la declaración de los estado de alarma, excepción y sitio.

Además le corresponde siempre a la diputación permanente desempeñar las funciones del control al gobierno. En este marco, la diputación permanente puede pedir la comparecencia del gobierno en el parlamento y en la diputación permanente. Le corresponde siempre a la diputación permanente velar por los poderes de las cámaras.

Finalmente, reunida de nuevo la cámara correspondiente, la diputación permanente dará cuenta a la cámara de los asuntos tratados y de sus decisiones.

– La estructuración del trabajo parlamentario

El trabajo parlamentario se estructura a través de legislaturas. Antes que nada hay que decir que el Congreso electo y los diputados electos al Congreso deben ser convocados al Congreso dentro de los 25 días siguientes a la celebración de las elecciones, como establece el art. 68.6. El Congreso de los Diputados y el Senado es elegido por cuatro años, por tanto, el mandato de los diputados y senadores termina cuatro años después de su elección o el día de la disolución de la Cámara, como establece textualmente el art. 68.4 para el Congreso y el art. 69.6 para el Senado. Por tanto, la legislatura dura como principio general cuatro años, salvo que exista una disolución anticipada de las Cámaras.

La siguiente estructura del trabajo parlamentario se hace en periodos de sesiones. Así, el art. 73.1, señala que las Cámaras se reúnen anualmente en dos periodos ordinarios de sesiones. El primero, de septiembre a diciembre y el segundo febrero a junio. Por tanto, los periodos ordinarios de sesiones duran nueve meses. Además, las Cámaras se pueden reunir en sesión extraordinaria fuera de los periodos ordinarios. Esta sesión extraordinaria se celebra a petición del gobierno de la diputación permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Estas sesiones extraordinarias deben convocarse sobre un orden del día determinado. Y deben clausurarse una vez que este orden del día haya sido agotado.

Existen unos requisitos de validez en relación con la convocatoria de las Cámaras. En primer lugar, las Cámaras, para poder adoptar acuerdos, deben estar reunidas de conformidad con los reglamentos parlamentarios, como dice el art. 79.1. Además, el art. 67.3 señala que las reuniones de parlamentarios que se celebren sin convocatoria reglamentaria no vincularán a las Cámaras, no podrán ejercer las funciones parlamentarias ni los parlamentarios individuales ostentar sus privilegios y prerrogativas.

El segundo requisito es el orden del día. Las sesiones de las cámaras deben estar convocadas con un orden del día prefijado. Este orden del día es aprobado por el Presidente de cada Cámara de común acuerdo con la junta de portavoces. En la elaboración de los órdenes del día hay que tener en cuenta tres elementos. El primero es que el gobierno puede solicitar la inclusión en el orden del día de cualquier asunto a tratar siempre que cumpla el procedimiento reglamentario. El segundo elemento es que en la elaboración de los órdenes del día, la inclusión de los proyectos de ley del gobierno tiene preferencia sobre las proposiciones de ley de las Cámaras y sobre las iniciativas legislativas populares, como establece el art. 89.1. La tercera regla es que los órdenes del día tienen que respetar un tiempo mínimo semanal para la función parlamentaria de control al gobierno. De hecho, el art. 111 de la CE señala que los reglamentos parlamentarios establecerán un tiempo mínimo semanal para las preguntas y las interpelaciones parlamentarias al gobierno.

El tercer requisito de validez de la actividad de las Cámaras es la presencia de quórum. Así, el art. 79.1 establece que para poder adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas con asistencia de la mayoría de sus miembros.

Existen unos principios que rigen el funcionamiento de las Cámaras. Son el principio de publicidad y el principio de contradicción. En relación con el principio de publicidad, hay que decir que el art. 80 de la Constitución establece que las sesiones plenarias de las Cámaras serán públicas, por tanto, las sesiones del pleno de cada una de las Cámaras es una sesión pública por tres razones. La primera, porque puede asistir el público en general. En segundo lugar porque están presentes en los plenos de las Cámaras los medios de comunicación social, que trasladan los debates y las resoluciones parlamentarias al público en general. Y en tercer lugar porque los debates y las resoluciones parlamentarias son transcritas en los diarios oficiales de sesiones del Congreso de los Diputados y del Senado.

Este principio de publicidad es una consecuencia de que el Parlamento sea el foro político por excelencia que contribuye a formas a la opinión pública. En supuestos concretos, es posible que las sesiones plenarias de las Cámaras no sean públicas, bien por acuerdo de la mayoría absoluta de cada Cámara, bien en virtud de previsión en los reglamentos parlamentarios, como ocurre en el debate y votación de concesión o no de suplicatorio para procesar a un diputado en relación con la prerrogativa de la inmunidad.

El art. 80 de la CE no dice nada acerca de la publicidad de las sesiones de las comisiones parlamentarias. Las sesiones de las comisiones parlamentarias no son formalmente públicas, es decir, no puede estar presente el público en general, pero si son materialmente públicas, porque acceden a ella los medios de comunicación social y son reproducidas en los diarios oficiales del Congreso y del Senado.

El segundo principio que rige el trabajo parlamentario es el principio de contradicción. Las sesiones parlamentarias, tanto en pleno como en comisión, no son monólogos del gobierno, sino que son un diálogo entre el gobierno, la mayoría parlamentaria y las distintas minorías parlamentarias, consecuencia de que nuestro modelo sea el de una democracia deliberativa. Existen dos turnos de palabra para fijar una oposición política y dos turnos de palabra en contra. Le corresponde al gobierno decidir quien tomará la palabra en nombre del gobierno y a los grupos parlamentarios, nombrar portavoz para los distintos debates. Además, es posible intervenir en el parlamento por alusiones o para cuestiones de orden. Además, el gobierno puede pedir la palabra en cualquier momento del debate.

La votación en el parlamento se encuentra regulada en el art. 79. Como regla general, para adoptar acuerdos válidos, es necesario que estos sean aprobados por la mayoría de los miembros presentes, como establece el art. 79.2. Por tanto, como regla general y salvo regulación en contrario, los acuerdos en las Cámaras se adoptan por mayoría simple, lo que significa más síes que noes, siempre y cuando se cumpla el quórum previsto en el art. 79.1, es decir, siempre y cuando asistan a las Cámaras la mayoría de sus miembros.

En otras ocasiones, la Constitución o las Leyes Orgánicas exigen unas mayorías especiales. Este es el caso de la mayoría absoluta de la Cámara, que requiere el voto favorable de la mitad mas uno de la totalidad de parlamentarios que se encuentren en el pleno ejercicio de las funciones parlamentarias. Así, si el Congreso de los Diputados tiene 350 miembros, la mayoría absoluta son 176 diputados, siempre y cuando todos los diputados electos estén en el pleno ejercicio de sus funciones parlamentarias. Así, la Constitución exige la mayoría absoluta del Congreso para la aprobación de las Leyes Orgánicas, como establece el art. 81.2. Además, el art. 99 de la Constitución exige que la investidura del Presidente del Gobierno en primer vuelta sea adoptada por el voto de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Además, existen otras mayorías especiales, así el art. 159 de la Constitución exige una mayoría de 3/5 del Congreso y del Senado para nombrar magistrados del Tribunal Constitucional.

La Constitución también regula el procedimiento de votación. El art. 79.3 establece que el voto de senadores y diputados es personal e indelegable. Además, como criterio general, el voto en el parlamento es un voto público, a través del cual se puede conocer el sentido del voto de cada parlamentario. En muchas ocasiones, este voto público se hace de manera electrónica. En ocasiones, el voto es público por llamamiento, como ocurre en la investidura del presidente del gobierno, en la cuestión de confianza y en la moción de censura. Este voto público por llamamiento es aplicable en supuestos de especial relevancia, como es en nombramiento del presidente del gobierno o en los procedimientos de exigencia de responsabilidad política, donde está en juego la legitimidad democrática indirecta del gobierno.

En otras ocasiones se puede acordar un voto secreto, sobre todo cuando se apele a la conciencia de cada parlamentario. No obstante, los reglamentos parlamentarios dicen que el voto debe ser siempre público en el procedimiento legislativo. Finalmente hay que decir que los trabajos parlamentarios caducan en cada legislatura. Esto significa que las nuevas Cámaras constituidas no continuaran con los trabajos en el momento procesal anterior, sino que la tramitación debe comenzar de nuevo porque se trata de Cámaras distintas y con legitimidades democráticas distintas.

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