La función de control de las Cortes y la responsabilidad política del Gobierno: la moción de censura y la cuestión de confianza Derecho Constitucional

La función de control parlamentario y la exigencia de una responsabilidad política al Gobierno es diferente en los regímenes presidencialistas y en los regímenes parlamentarios. En los regímenes presidencialistas, el presidente dispone de una legitimidad democrática directa. Eso hace que las relaciones entre Presidente y Parlamento sea una relación de pesos y contrapesos también llamados “checks and balances”. De esta forma, el Parlamento, en un régimen presidencial, desarrolla la función de control al poder ejecutivo pero no tiene la facultad de exigirle la responsabilidad política. Es decir, el Parlamento no puede remover al Presidente salvo supuestos tasados de impeachment. En cambio, en los regímenes parlamentarios, el Parlamento desarrolla la función de control parlamentario y puede exigirle al presidente su responsabilidad política. Esto es así porque en los regímenes parlamentarios, el Presidente del Gobierno no dispone de una legitimidad democrática directa, sino de una legitimidad democrática indirecta que obtiene a través de la investidura parlamentaria. Por tanto, el Presidente debe mantener durante la legislatura la confianza del Parlamento.

Hay que estudiar de manera separada la función de control parlamentario y los procedimientos de exigencia de responsabilidad política.

Índice de contenido

– El control parlamentario como control político

El control parlamentario es el control político que lleva a cabo el Parlamento sobre el Gobierno y la Administración Pública. El control político es un juicio de oportunidad sobre la gestión pública que lleva a cabo el Gobierno y se desarrolla a través de procedimientos jurídicos, que son los trámites parlamentarios.

La finalidad del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno, examinarla o fiscalizarla, expresar una opinión crítica, mostrar que existe una alternativa a las políticas del Gobierno y trasladarlo a la opinión pública.

El control parlamentario es la principal función que cumplen los parlamentos hoy en día. Así, si el Parlamento ha perdido su protagonismo en beneficio del Gobierno en el desempeño de la función legislativa y presupuestaria, la función de control parlamentario ocupa una posición de máxima importancia y permite que el Parlamento mantenga su centralidad en el debate político y en el régimen constitucional.

Además, esta centralidad de la función de control parlamentario se ve ampliada por su difusión por los medios de comunicación social. La función de control parlamentario la desempeñan tanto el Congreso de los Diputados como el Senado. En especial, juega un papel principal en el control parlamentario, no la mayoría parlamentaria que sustenta al Gobierno, sino las diferentes minorías parlamentarias de oposición. Por ello, para fortalecer la función de control parlamentario es necesario que los reglamentos parlamentarios faciliten el uso de los instrumentos de control a las distintas minorías parlamentarias.

– Instrumentos específicos del control parlamentario recogidos en el Título V de la Constitución

Existen unos instrumentos específicos para llevar a cabo el control parlamentario, que se encuentran recogidos en el título V de la Constitución, que es el título dedicado a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales. Ahora bien, aunque existan instrumentos específicos de control parlamentario, toda la actuación del Parlamento, también en desarrollo de la función legislativa y presupuestaria, es ocasión de control al Gobierno.

El primer instrumento es la solicitud de información, que se encuentra recogida en el art. 109. Este artículo establece que las Cámaras y sus comisiones podrán recabar, a través de los presidentes de aquellas, toda la información administrativa que precisen. El sujeto que puede solicitar la información son las Cámaras y sus comisiones. No obstante, también pueden solicitar información los parlamentarios individuales. Esta facultad del parlamentario individual formaría parte de su derecho fundamental de participación política reconocida en el art. 23. Esta petición por parte de los parlamentarios tiene que realizarse a través de los presidentes de las Cámaras y de sus comisiones.

El objeto de la petición de información es muy amplio, ya que se puede pedir en virtud del art. 109 toda la información y ayuda que se precise del Gobierno de sus departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas.

La finalidad de la solicitud de información es controlar la acción del gobierno, conocer sus objetivos y prioridades, observar sus resultados y mostrar una opinión crítica.

El segundo instrumento específico de control parlamentario es la comparecencia en las Cámaras de los miembros del Gobierno, como establece el art. 110 de la Constitución. Esta comparecencia en las Cámaras de los miembros del Gobierno puede tener dos causas. El primero es el previsto en el art. 110.1, que las Cámaras y sus comisiones reclamen la presencia de los miembros del Gobierno. La segunda causa es la prevista en el art. 110.2. Los miembros de Gobierno, motu proprio, tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus comisiones y tienen la facultad de hacerse oír en ellas y pueden solicitar que informen ante las mismas los funcionarios de sus departamentos.

A estas comparecencias en las Cámaras de los miembros del Gobierno se las denomina sesiones informativas. Estas comparecencias parlamentarias pueden tener lugar en pleno y en comisión. En las sesiones informativas del pleno comparece el ministro correspondiente. En cambio, en las sesiones informativas en comisión comparece no solo el ministro, sino otros miembros del Gobierno y altos cargos de la Administración Pública. Así, comparecen en comisión, por ejemplo, los secretarios de Estado, los subsecretarios o los directores generales.

El tercer instrumento de control parlamentario que está muy relacionado con la comparecencia ante las Cámaras de los miembros del Gobierno, es la remisión por parte del Gobierno a las Cámaras de planes e informes. Este instrumento de control parlamentario se encuentra previsto en los reglamentos parlamentarios y es el que da cauce al denominado debate sobre el Estado de la Nación.

El cuarto instrumento son las preguntas e interpelaciones al Gobierno, que se encuentran recogidas en el art. 111. Las interpelaciones y preguntas parlamentarias son los instrumentos más típicos de control parlamentario. El art. 111.1 establece que el Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Par esta clase de debate, los reglamentos parlamentarios establecerán un tiempo mínimo semanal.

Las sesiones parlamentarias donde se celebran las interpelaciones y preguntas al Gobierno se denominan sesiones de control, que se producen en el Senado los martes y en el Congreso de los Diputados los miércoles.

Las preguntas parlamentarias es un instrumento muy efectivo de control parlamentario. Las preguntas parlamentarias tienen un objeto concreto y específico y versan sobre una situación y una información. Hay tres tipos de preguntas parlamentarias al Gobierno. El primer tipo es la pregunta escrita al Gobierno, que este debe responder en un plazo de 20 días, y si no lo hace, la pregunta escrita se transforma en una pregunta oral en comisión. El segundo tipo de preguntas parlamentarias son las preguntas orales en comisión, donde suelen comparecer el ministro y los altos cargos del departamento.

El tercer tipo de pregunta parlamentaria es la pregunta oral en pleno. Un instrumento de control parlamentario muy efectivo y que es difundido a través de los medios de comunicación social. El procedimiento y la tramitación de las preguntas parlamentarias, sobre todo de las preguntas orales en pleno, hace de estas preguntas un procedimiento idóneo para cuestionar al Gobierno situaciones de actualidad que tienen un gran interés público.

El procedimiento de las preguntas parlamentarias se caracteriza por su rapidez en la tramitación y por su inmediatez, ya que pueden presentarse preguntas orales para el Pleno del miércoles hasta el lunes anterior. Además, la elaboración de la pregunta parlamentaria es muy sencilla y basta una escueta interrogación.

Los miembros del Gobierno están obligados a responder a las preguntas parlamentarias y el Presidente está comprometido a responder personalmente a una de ellas. El tiempo del que dispone quien hace la pregunta y quien responde es de dos minutos y medio para cada uno, lo que facilita la agilidad y la viveza del debate.

Las interpelaciones parlamentarias es otro importante instrumento de control parlamentario. A diferencia de la pregunta parlamentaria, la interpelación parlamentaria no tiene como objeto un hecho concreto y específico, sino los motivos o los propósitos de la política general del gobierno. Las interpelaciones parlamentarias, a diferencia de las preguntas parlamentarias, se celebran siempre en Pleno y no en comisión. El tiempo disponible para la defensa de la interpelación parlamentaria y para la respuesta del Gobierno es más amplio y se extiende a 10 minutos. En la interpelación parlamentaria, a diferencia de la pregunta parlamentaria donde solo intervienen el parlamentario que hace la pregunta y el miembro del Gobierno que responde, no solo intervienen el interpelante y el miembro del Gobierno, sino que pueden tomar también la palabra los portavoces de los distintos grupos parlamentarios para defender su posición política ante la interpelación.

Por último, como establece el art. 111.2, toda interpelación parlamentaria puede dar lugar a una moción, es decir, a una votación, en la que la Cámara manifieste su posición. De alguna manera, en las interpelaciones parlamentarias puede existir un resultado que es el resultado de la votación.

El último instrumento de control parlamentario son las comisiones de investigación, que se encuentran recogidas en el art. 76. Así, el Congreso y el Senado y, en su caso, ambas Cámaras conjuntamente, pueden nombrar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. Por tanto, las comisiones de investigación son un instrumento de control parlamentario que se residencia a través de comisiones parlamentarias no permanentes que pueden crearse tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado.

La decisión de constituir una comisión de investigación le corresponde al Pleno de cada Cámara por mayoría simple. El hecho de que las comisiones sean creadas por la mayoría del Parlamento, permite que esta mayoría parlamentaria pueda obstruir la creación de comisiones de investigación. Para evitar esto, es necesaria la reforma de los reglamentos parlamentarios para permitir a las minorías parlamentarias que puedan crear comisiones de investigación.

El art. 76.2 establece que es obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras. La ley regulará las sanciones que puedan imponerse por incumplimiento de esta obligación. Esta ley es la Ly Orgánica 5/1984 de Comparecencia Ante las Comisiones de Investigación del Congreso y del Senado. Están obligados a comparecer en las comisiones de investigación, no solo las autoridades y los funcionarios, sino cualquier ciudadano. Así, está castigado como delito de desobediencia grave la incomparecencia a requerimiento de las comisiones de investigación. Le corresponde al Pleno de la Cámara aprobar las conclusiones de la comisión de investigación, que adopta la forma de dictamen.

Por último, las conclusiones de las comisiones de investigación no son vinculantes para los tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales, sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. Esto es así porque hay que diferenciar el control político que lleva a cabo la comisión de investigación del control jurisdiccional que le corresponde a los tribunales.

– La responsabilidad política en los regímenes parlamentarios

En los regímenes parlamentarios, a diferencia de los presidencialistas, el Presidente del Gobierno no dispone de legitimidad democrática directa, sino indirecta. Como consecuencia, es característica de los regímenes parlamentarios que el Parlamento tiene la capacidad de remover al gobierno exigiéndoles responsabilidad política.

La finalidad de los mecanismos de exigencia de responsabilidad política es darle un cauce al parlamento para cesar al gobierno cuando este ha perdido la confianza parlamentaria. Existen dos procedimientos de responsabilidad política: la moción de censura y la cuestión de confianza.

Hay un conjunto de diferencias entre la función de control parlamentario y la exigencia de responsabilidad política. La primera diferencia es que la función de control parlamentario la desempeñan las minorías en el Parlamento, mientras que la exigencia de responsabilidad política se lleva a cabo cuando una minoría parlamentaria pasa a configurarse como mayoría parlamentaria o cuando el Gobierno quiere renovar la confianza parlamentaria que tuvo en la investidura.

La segunda diferencia estriba en que todo en el parlamento es objeto de control parlamentario, mientras que la exigencia de responsabilidad política al Gobierno se puede llevar a cabo solo a través de dos procedimientos concretos: la cuestión de confianza y la moción de censura.

La tercera diferencia es que la función de control parlamentario la llevan a cabo ambas Cámaras, mientras que la exigencia de responsabilidad política solo la realiza el Congreso de los Diputados.

La cuarta diferencia está en que el objeto del control parlamentario es todo el Gobierno y la Administración Pública, mientras que el objeto de la responsabilidad política de circunscribe al Presidente del Gobierno.

La regulación constitucional de la exigencia de responsabilidad política responde a un modelo de parlamentarismo racionalizado. Esto se observa en lo establecido en el art. 101.1, así, el Gobierno solo cesa en los casos de perdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución. De esta forma, aunque el Gobierno pueda perder alguna votación de relieve político, esto no implica su cese ni la exigencia de responsabilidad política, que solo puede efectuarse a través de dos procedimientos concretos. Además, la regulación de la moción de censura y de la cuestión de confianza ponen de manifiesto un modelo de parlamentarismo racionalizado. Existe una clara apuesta por la estabilidad de los gobiernos que han obtenido la investidura parlamentaria. De esta forma, un gobierno investido por el Parlamento se mantiene en el poder si no se somete a la cuestión de confianza, pudiendo superar esta por mayoría simple.

Además, un gobierno se mantiene si no se aprueba una moción de censura, lo que exige la mayoría absoluta de los miembros del Congreso.

Un ejemplo de esto es que en nuestro país no ha prosperado nunca un procedimiento de exigencia de responsabilidad política.

– El gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados

El Gobierno, como establece el art. 108 de la Constitución, responde de manera solidaria en su gestión política ante el Congreso de los Diputados. La responsabilidad jurídica es un juicio de legalidad sobre la legalidad del Gobierno. El parámetro del enjuiciamiento es el ordenamiento jurídico.

Existe una responsabilidad política del Gobierno que es distinta de su responsabilidad jurídica. Las diferencias entre la responsabilidad política y la responsabilidad jurídica. La responsabilidad jurídica se residencia en los órganos jurisdiccionales, y puede tener como resultado un eventual reproche penal o una sanción administrativa. En cambio, la responsabilidad política del Gobierno es un juicio de oportunidad sobre la gestión política del mismo. El parámetro es el programa de gobierno.

La responsabilidad política se lleva a cabo ante el Congreso de los Diputados, y puede tener como consecuencia el cese o la remoción del Presidente del Gobierno. El Congreso no puede cesar a ningún miembro del Gobierno. Los miembros del Gobierno son nombrados y cesados por el Rey a propuesta de su Presidente. Por tanto, es el Presidente el que nombra a los ministros y, únicamente, le que los puede cesar.

Las reprobaciones parlamentarias contra algún miembro del gobierno no tienen eficacia jurídica alguna y tampoco se le podrá exigir responsabilidad política.

Al mismo tiempo, los miembros del Gobierno, como establece el art. 108, tienen una responsabilidad solidaria en la gestión política de todo el Gobierno. Esto significa, que el Gobierno es un órgano colegiado y que, por tanto, las decisiones del Gobierno comprometen políticamente a todos sus miembros. Esto significa que la exigencia de responsabilidad política al Presidente del Gobierno y, por tanto, el cese del Presidente del Gobierno, supone al mismo tiempo el cese de todos los miembros del gobierno. Por tanto, de alguna manera, la responsabilidad política del Presidente del Gobierno es la responsabilidad política de todo el Gobierno.

– La moción de censura

La moción de censura es el procedimiento de exigencia de responsabilidad política en virtud del cual se cesa al Presidente investido por el Parlamento y se nombra a un nuevo Presidente del Gobierno. La moción de censura se encuentra regulada en el art. 113 de la Constitución.

La regulación constitucional de la moción de censura se toma de la constitución alemana de 1949, también llamada Ley Fundamental de Bonn. Nuestra moción de censura es un buen ejemplo de parlamentarismo racionalizado por dos motivos. Primero porque nuestra moción de censura es constructiva y no es una moción de censura meramente destructiva. Esto significa que la aprobación de la moción de censura no solo significa la censura del gobierno actual y la exigencia de su responsabilidad política, sino que también implica la investidura de un nuevo Presidente del Gobierno. Por tanto, la regulación de la moción de censura trata de evitar los vacíos de poder que se produjeron durante la vigencia de la constitución alemana en el periodo de entreguerras.

Además, la moción de censura es un ejemplo de parlamentarismo racionalizado porque exige para que prospere la mayoría absoluta del Congreso. Esto supone una apuesta por la estabilidad de los gobiernos que ya obtuvieron la investidura parlamentaria. De esta forma, si un presidente del gobierno puede ser investido en segunda votación únicamente con el apoyo de la mayoría simple de los miembros del Congreso, en cambio, para prospere la moción de censura hace falta la mayoría absoluta.

El art. 113.2 establece que la moción de censura debe ser propuesta al menos por la décima parte de los Diputados, es decir, por 35 diputados. Además, como establece el art. 113.4, si la moción de censura no fuera aprobada por el Congreso, sus signatarios no podrán presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Esto evita que se presenten mociones de censura continuamente.

El segundo requisito exige, para presentar una moción de censura, que esta incluya a un candidato a la presidencia del Gobierno. El candidato a la presidencia del Gobierno no tiene por qué se Diputado, pero si tiene que aceptar la candidatura. En la práctica, el requisito de que la moción de censura venga acompañada por un candidato a la presidencia del Gobierno, impide la presentación de mociones, porque distintas minorías parlamentarias pueden estar de acuerdo en remover al Presidente del Gobierno pero no lo están en el candidato alternativo.

La tramitación de la moción de censura tiene una importante regulación en el art. 115.2. Así, aceptada por la mesa de la Cámara la tramitación de una moción de censura, el Presidente del Gobierno pierde la facultad de disolver las Cámaras. La regulación de la tramitación de la moción de censura es también un ejemplo de parlamentarismo racionalizado. Así, como dice el art. 113.3, la moción de censura no podrá ser votada hasta que transcurran cinco días desde su presentación. Por tanto, la Constitución exige un periodo de reflexión para que la decisión del Parlamento sea una decisión racional y no emocional.

Además, el art. 113.3 establece que en los dos primeros días de dicho plazo, podrán presentarse mociones alternativas. Esta regulación permite que en los dos primeros días se presenten otras mociones con candidatos alternativos que hayan sido pactados por las distintas minorías parlamentarias.

El debate de la moción de censura es semejante al debate de la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. Así, el debate en la moción de censura se centra en la exposición que hace el candidato a la presidencia del Gobierno y en la contestación que hacen los diferentes grupos parlamentarios. En el debate de la moción de censura, no participa el Presidente del Gobierno, si bien la política de Gobierno de encuentra en el trasfondo del debate porque es un procedimiento de exigencia de responsabilidad política.

Como establece el art. 113.1, el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política al Gobierno mediante la adopción de la moción de censura por mayoría absoluta de sus miembros. La votación es una votación pública por llamamiento, de forma que se pueda conocer el sentido del voto de cada uno de los diputados. Así, se asegura la reconducción de la decisión del Parlamento a la voluntad general.

Los efectos de la moción de censura se encuentran recogidos en el art. 114.2. Si el Congreso aprueba una moción de censura, el Gobierno presentará su dimisión al Rey y el candidato incluido en la moción se entenderá investido de la confianza de la Cámara, como si fuera un procedimiento de investidura, por ello el Rey lo nombrará presidente del Gobierno. En el caso de que la moción de censura no prospere, el Presidente del Gobierno recupera la facultad de disolver las Cámaras.

En ocasiones, se ha querido utilizar la moción de censura como un instrumento de control parlamentario al Gobierno. Sin embargo, en la práctica, la experiencia demuestra que una moción de censura que no prospera debilita más a la oposición que al Gobierno porque pone de manifiesto que el candidato propuesto y el grupo parlamentario proponente no obtiene la confianza mayoritaria del Parlamento. Además, se pone de manifiesto la incapacidad de la minoría parlamentaria para elaborar un programa de gobierno al no disponer de la información administrativa suficiente. De esta forma, se evidencia que la moción de censura es un instrumento inútil para desgastar al Gobierno.

– La cuestión de confianza

La cuestión de confianza es un procedimiento constitucional de exigencia de responsabilidad política a través del cual el gobierno solicita al Parlamento que le renueve y ratifique su confianza. De esta forma, a través de la presentación de la cuestión de confianza, el Gobierno y su Presidente renuevan la legitimidad democrática indirecta que obtuvo en la sesión de investidura parlamentaria. La cuestión de confianza se encuentra regulada en el art. 112 de la Constitución.

La iniciativa de la cuestión de confianza, a diferencia de la moción de censura, le corresponde al Presidente del Gobierno y no al Congreso de los Diputados. Así, el art. 112 dice expresamente que el Presidente del Gobierno, previa deliberación del consejo de ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza. La decisión de someterse a una cuestión de confianza le corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno, debiendo respetar únicamente el trámite de la existencia de una previa deliberación en el consejo de ministros, lo que se cumple con la inclusión de la cuestión en el orden del día del consejo de ministros.

El Presidente del Gobierno se someterá a una cuestión de confianza en situaciones de crisis política donde perciba que el Gobierno ha perdido la confianza de la mayoría del Parlamento y que se encuentra ya en situación de minoría parlamentaria que le impide sacar adelante su programa de gobierno.

La cuestión de confianza es una decisión libre del presidente a la que no está obligado. El Presidente del Gobierno puede separarse del programa de gobierno que presentó en la sesión de investidura parlamentaria sin que por ello se encuentre obligado a someterse a una cuestión de confianza.

El art. 112 señala que la iniciativa de la cuestión de confianza recae sobre un programa del Presidente del Gobierno o sobre una declaración de política general. En ocasiones, el Presidente del Gobierno ha supeditado la cuestión de confianza a la aprobación de un programa de reformas o incluso a la aprobación de la ley de presupuestos.

La regulación de la tramitación de la cuestión de confianza también pone de manifiesto que es un ejemplo de parlamentarismo racionalizado. Así, el reglamento del Congreso de los Diputados establece que la votación de la cuestión de confianza debe esperar un plazo de 24 horas desde su presentación. Este plazo es también una jornada de reflexión para el parlamento en un procedimiento de exigencia de responsabilidad política. Durante la tramitación de la cuestión de confianza, y a diferencia de la moción de censura, el Presidente del Gobierno sigue ostentando la facultad de disolver las Cámaras.

El debate de la cuestión de confianza, a diferencia del de la moción de censura, se produce entre el Presidente del Gobierno y los portavoces parlamentarios. Este debate se centra en el programa presentado por el presidente o en su declaración de política general. No obstante, en el debate de la cuestión de confianza también está presente la valoración política de la actuación del Gobierno porque estamos en un procedimiento de exigencia de responsabilidad política. Además, a diferencia de debate de la sesión de investidura parlamentaria, en el debate de la cuestión confianza, se tiene presente la actuación de cada uno de los miembros del Gobierno.

Como establece el art. 112, la confianza se entenderá otorgada al Presidente del Gobierno cuando vote a su favor la mayoría simple de los diputados, es decir, que haya más síes que noes. Esta exigencia de una mera mayoría simple para entender otorgada la confianza al presidente es coherente con la regulación de la investidura parlamentaria que puede ser obtenida en segunda votación por la mayoría simple de los diputados, como establece el art. 99 de la Constitución. Esta exigencia de mayoría simple para entender otorgada la confianza parlamentaria contrasta con la exigencia de una mayoría absoluta en el Congreso para aprobar la moción de censura. Esto pone de manifiesto que la regulación de este procedimiento de exigencia de responsabilidad política favorece la estabilidad gubernamental, la estabilidad de los gobiernos que ya obtuvieron la confianza del Parlamento.

La votación de la cuestión de confianza, como ocurre con la moción de censura, es una votación pública por llamamiento.

Los efectos de la cuestión de confianza se encuentran recogidos en el art. 114.1. Así, si el Congreso niega su confianza al Gobierno, este presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación del Presidente del Gobierno mediante el procedimiento de investidura parlamentaria, regulado en el art. 99. A diferencia de la aprobación de la moción de censura, que lleva aparejada la designación o la investidura de un Presidente del Gobierno, la negativa del Parlamento a dar la confianza al Gobierno implica un nuevo procedimiento de investidura parlamentaria.

En el caso de que el Congreso niegue la confianza al Gobierno, el Gobierno queda en funciones, perdiendo el Presidente del Gobierno la facultad de disolver las Cámaras. En el supuesto de que el Gobierne supere la cuestión de confianza, este ve renovada su legitimidad democrática para impulsar el programa de gobierno.

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