Composición y estructura del gobierno Derecho Constitucional

En la actual Constitución Española, la regulación del gobierno se encuentra en el título IV, que es el dedicado al Gobierno y a la Administración Pública. Aquí, aparece el Gobierno como un órgano constitucional dentro del poder ejecutivo, que es además responsable de la función ejecutiva. En cambio, al Rey le corresponde la Jefatura del Estado como establece el Título II de la CE. Por tanto, el Rey no forma parte del Gobierno ni ejerce la función ejecutiva. Hay, por tanto, un gobierno de la nación y no un gobierno del rey.

En este título IV, la regulación del Gobierno se contiene en los artículos 97 a 102 y la regulación de la administración pública se encuentra recogida en los arts. 103-107. De esta forma, en los arts. 97 a 102 está la composición y estructura del Gobierno, el estatuto de los miembros del Gobierno, la formación y cese del Gobierno y las funciones del Gobierno. Además, hay dos leyes que desarrollan el Gobierno. Una es la Ley 50/1997 de 27 de noviembre, que es la Ley del Gobierno, y otra es la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Índice de contenido

– Composición del Gobierno: regulación constitucional, reserva de ley y ámbito reglamentario

La composición del Gobierno se encuentra recogida en el art. 98.1. Este artículo establece que el Gobierno se compone del Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes en su caso (que podrán existir o no existir), de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley. De esta forma, este art. 98.1 establece una auténtica reserva de ley para regular nuevas categorías de miembros del Gobierno. Esta regulación constitucional se encuentra complementada con la previsión del art. 103.2, que establece que los órganos del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la Ley. De esta forma, existe un suficiente espacio para el reglamento, de manera que este establezca en cada caso la existencia o no de vicepresidencias del Gobierno; el número, la denominación y las competencias de los ministerios y de las secretarías de Estado. Esta regulación reglamentaria es aprobada por Real Decreto del Presidente del Gobierno. Le corresponde a cada Presidente del Gobierno, tanto al comienzo de la legislatura, como durante la misma, el establecimiento de nuevos ministerios o la refundición de los mismos.

– Órganos pluripersonales del Gobierno

El Gobierno está formado tanto por órganos pluripersonales como por órganos unipersonales.

+ El Consejo de Ministros

El principal órgano pluripersonal del Gobierno es el Consejo de Ministros. El Consejo de Ministro es un órgano colegiado, donde existen las oportunas deliberaciones y donde las decisiones son por acuerdo de sus miembros. El Consejo de Ministros puede dictar actos administrativos, como son los acuerdos de Consejo de Ministros, o puede dictar disposiciones reglamentarias, como son los reales decretos del Consejo de Ministros. Este planteamiento es consecuencia del art. 108 de la Constitución, que establece que el Gobierno responde de manera solidaria de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. En todo caso, hay que reconocer que, en el Consejo de Ministros, como órgano colegiado, el Presidente del Gobierno no se limita a ser un primer ministro, no es un “primus inter pares”, sino que ocupa una posición de supremacía o de cuasi-jerarquía. Esta posición de primacía del Presidente del Gobierno en el Consejo de Ministros es una consecuencia de que el Presidente nombra y separa libremente a los ministros, como establece el art. 100 de la CE. Además, esta primacía del Presidente en el Consejo de Ministros es una consecuencia de que solo el Presidente del Gobierno dispone de la confianza parlamentaria por la investidura parlamentaria, mientras que los ministros están en el Gobierno mientras mantengan la confianza del Presidente del Gobierno.

En general, las funciones que la Constitución atribuye de manera genérica al Gobierno hay entenderlas atribuidas al Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros, como órgano colegiado, presenta algunas singularidades. Así, no se rige plenamente por la Ley 30/1992 y sus deliberaciones son secretas. El Consejo de Ministros se reúne con una frecuencia semanal todos los viernes. Antes se reúne la Comisión General de Secretarios de Estado y de Subsecretarios, que se reúnen los miércoles, y cuya función principal es preparar las reuniones del Consejo de Ministros.

+ El Consejo de Gobierno en las Comunidades Autónomas

Idéntica estructura existe en el ámbito de las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas cuentan con un órgano colegiado de su gobierno que es el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, que se reúne los jueves. Antes que el Consejo de Gobierno se reúne una comisión de viceconsejeros y de secretarios generales técnicos cuya función es preparar el Consejo de Gobierno.

+ Las comisiones delegadas del Gobierno

Existen otros órganos de Gobierno que no están previstos en la Constitución, sino que están previstos en las leyes. El más conocido son las comisiones delegadas del Gobierno, que son unos órganos colegiados del Gobierno que actúan por delegación de funciones específicas que lleva a cabo el Consejo de Ministros. Le corresponde al Consejo de Ministros crear, modificar o suprimir estas comisiones delegadas del Gobierno. Estas comisiones delegadas del Gobierno están formadas por los ministros competentes por razón de la materia y por los secretarios de estado competentes. La comisión delegada más conocida es la Comisión Delegada del Gobierno de Asuntos Económicos, que está formada por los ministros y secretarios de estado competentes en materia económica.

– Órganos unipersonales del Gobierno

Los órganos unipersonales del Gobierno son los que se encuentran expresamente mencionados en el art. 98.1, y son el Presidente del Gobierno, los vicepresidentes (que podrán existir o no existir), los ministros y los demás miembros que establezca la Ley.

+ El Presidente del Gobierno

El Presidente del Gobierno es el órgano unipersonal del Gobierno más importante. Sus relaciones con el resto de los miembros del Gobierno es una relación de primacía o de cuasi-jerarquía en virtud de que solo el Presidente del Gobierno tiene una legitimidad democrática indirecta y a él le corresponde la propuesta al Rey de nombramiento y separación de los ministros.

Esta posición de primacía del Presidente del Gobierno se manifiesta en las funciones que le atribuye la Constitución y que no están atribuidas al Consejo de Ministros. Así, el art. 98.2 establece expresamente que el Presidente del Gobierno dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo. Además, el art. 100 atribuye expresamente al Presidente del Gobierno la propuesta al Rey de nombramiento y separación de los miembros del Gobierno, que se produce por Real Decreto del Presidente del Gobierno.

En tercer lugar, el art. 112 de la Constitución atribuye al Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, el planteamiento de una cuestión de confianza sobre su programa de gobierno o sobre una declaración de política general. Finalmente, la Constitución atribuye expresamente en el art. 115 al Presidente del Gobierno la facultad de disolver el Congreso, el Senado o las Cortes Generales, que será decretada por el Rey. Este Real Decreto de Disolución de las Cámaras debe fijar también la fecha de las elecciones. De hecho, el art. 115 de la Constitución dice que la facultad de disolver las Cámaras la ejerce el Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros bajo su exclusiva responsabilidad. En todo caso, el art. 115.2 y 115.3 establece que la propuesta de disolución de las Cámaras no puede presentarse cuando esté en trámite una moción de censura. Tampoco procede la disolución de las Cámaras antes de que transcurra un año desde la anterior.

+ La Secretaría General de la Presidencia, el Gabinete de la Presidencia del Gobierno y el Ministerio de la Presidencia

El Presidente del Gobierno, para ejercer sus funciones, dispone de una estructura administrativa propia que es lo que se conoce como el Palacio de la Moncloa. Así, el Presidente del Gobierno dispone de una Secretaría General de la Presidencia y de un Gabinete de la Presidencia del Gobierno. También suele disponer de un ministerio que apoya al presidente que es el Ministerio de la Presidencia.

+ Los Vicepresidentes y Ministros

Existen otros órganos unipersonales del Gobierno. Como son los vicepresidentes y los ministros. Estos están sometidos a una relación de dependencia del Presidente y se mantienen en sus cargos mientras que dispongan de la confianza del Presidente. Así, el art. 98.2, después de decir que el Presidente dirige la acción del Gobierno, también establece que los miembros del Gobierno, y por tanto los vicepresidentes y los ministros, tienen sus propias competencias administrativas y una responsabilidad directa en su gestión administrativa. Por eso, el Presidente no puede sustituir o suplantar a los ministros. Les podrá cesar si no tienen su confianza, pero deberá respetar su esfera competencial. Así, los vicepresidentes del Gobierno tienen una esfera competencial establecida en la Ley del Gobierno. Así, la Ley del Gobierno atribuye al Vicepresidente la coordinación gubernamental y, para ello, le corresponde al Vicepresidente presidir la Comisión General de Secretarios de Estados y de Subsecretarios. Además, la Ley del Gobierno, atribuye al Vicepresidente suplir al Presidente del Gobierno cuando este se encuentre ausente en el extranjero o cuando se encuentre enfermo.

Los ministros son también órganos unipersonales del Gobierno, que tienen, en virtud del art. 98.2, un conjunto de competencias administrativas y la responsabilidad directa en su gestión. Normalmente, los ministros dirigen un departamento ministerial que se corresponde con la estructura administrativa de un ministerio, salvo el caso de los llamados ministros sin cartera, que son ministros sin un departamento ministerial propio. Le corresponde al Real Decreto del Presidente del Gobierno delimitar las competencias entre los distintos ministerios y desarrollar las competencias concretas de cada ministerio.

+ Los Secretarios de Estado

Finalmente, están los secretarios de Estado, que no son en propiedad miembros del Gobierno, sino órganos superiores del Estado. Le corresponde al secretario de Estado, en concreto, asistir a las comisiones delegadas del Gobierno. Además le corresponde al Secretario de Estado ser el responsable directo de la acción del Gobierno en un sector de actividad en un departamento. Un ejemplo sería el Secretario de Estado de Seguridad Social que forma parte del Ministerio de Empleo.

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