La función legislativa de las Cortes y su procedimiento Derecho Constitucional

La potestad legislativa del Estado puede ser definida como la facultad que tienen las Cortes Generales de elaborar y de aprobar leyes. Por ese motivo, el título III de la Constitución, relativo a las Cortes Generales, dispone de un capítulo II llamado “de la elaboración de las leyes”.

Índice de contenido

– La iniciativa legislativa

Existen unos órganos que tienen la iniciativa legislativa. La iniciativa legislativa no forma parte en propiedad del procedimiento legislativo. Esta iniciativa legislativa puede ser definida como la facultad de promover que las Cortes Generales lleven a cabo la elaboración y aprobación de una ley. Esta iniciativa legislativa se encuentra regulada en el art. 87 de la Constitución.

Los titulares de la iniciativa legislativa se encuentran delimitados en el art. 87.1. Este artículo dice que la iniciativa legislativa le corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado de acuerdo con la constitución y con los reglamentos de las Cámaras.

El Gobierno es titular de la iniciativa legislativa. De hecho, la inmensa mayoría, por no decir que todas las leyes aprobadas por el Parlamento, tienen su origen en la iniciativa legislativa del gobierno. Esto es así porque al gobierno de la nación, en virtud del art. 97 de la Constitución le corresponde la dirección de la política interior y exterior. Esta dirección política del gobierno se concreta en la aprobación de un programa legislativo que es el que marca la acción del gobierno. Además, dada la complejidad del estado social, solo el gobierno dispone de la capacidad técnica y de la información administrativa suficiente para llevar a cabo la elaboración de un texto articulado.

El art. 88 dice que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, de esta forma, la iniciativa legislativa del Gobierno es denominada proyecto de ley. Con anterioridad a que el Consejo de Ministros apruebe un proyecto de ley, le corresponde al ministerio o a los ministerios competentes por razón de la materia la elaboración de un anteproyecto de ley. Este anteproyecto de ley es sometido a una tramitación compleja en el gobierno y en la Administración Pública que consiste en la evacuación de informes por los distintos ministerios, en los que participan las secretarías generales técnicas de los ministerios y las subdirecciones generales de normativa. Además, este anteproyecto de ley debe recibir el informe preceptivo del Consejo del Estado. Finalmente le corresponde a la comisión de secretarios de estado y de subsecretarios dar el place definitivo al anteproyecto de ley para su elevación al consejo de ministros.

Aprobado el proyecto de ley por el Consejo de Ministros, este lo someterá al Congreso de los Diputados. Para ello, enviará el proyecto de ley aprobado acompañado de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para poder pronunciarse sobre el proyecto de ley.

Los proyectos de ley del consejo de ministros no están sometidos en el Congreso de los Diputados al trámite de toma en consideración, sino que existe un debate a la totalidad del proyecto de ley del gobierno. En ese debate se puede decidir la devolución del proyecto de ley al gobierno, o incluso el Congreso puede proponer un texto articulado completamente nuevo, son las llamadas enmiendas a la totalidad que son debatidas en el pleno del Congreso de los Diputados.

El segundo y tercer titular de la iniciativa legislativa son el Congreso de los Diputados y el Senado, en virtud del art. 87.1. A la iniciativa legislativa de las Cámaras se la denomina proposición de ley. Hay que señalar que el art. 89.1 de la Constitución establece que en la tramitación parlamentaria, los proyectos de ley del gobierno tienen una preferencia sobre las proposiciones legislativas de las Cámaras. Además, las proposiciones de ley que tengan su origen en el Senado, se remiten al Congreso para que este inicie su tramitación, como establece el art. 89.2.

El reglamento del Congreso de los Diputados establece que pueden presentar una proposición de ley 15 diputados o un grupo parlamentario, mientras que el reglamento del Senado establece que pueden presentar una proposición de ley 25 Senadores o un grupo parlamentario. Ahora bien, los titulares de la iniciativa legislativa no son los parlamentarios individuales, ni los grupos parlamentarios, sino que lo es el Parlamento en su conjunto, por eso, existe tanto en el Congreso de los Diputados como en el Senado una votación de toma en consideración, para que solo con el voto favorable de la Cámara correspondiente pueda entenderse que la Cámara ejerce su iniciativa legislativa y presenta la proposición de ley. En este trámite puede participar el Gobierno oponiéndose a su tramitación. Así, como establece el art. 84, cuando una proposición de ley fuera contraria a una delegación legislativa en vigor, el gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En ese caso, la Cámara podrá presentar una proposición de ley para derogar total o parcial o totalmente la ley de delegación. Además, como establece el art. 134 de la Constitución, el Gobierno puede oponerse a la tramitación de una proposición de ley que implique un aumento de los créditos o de los gastos o una disminución de los ingresos.

Las Asambleas de las Comunidades Autónomas no tienen la facultad de iniciativa legislativa, únicamente los parlamentos autonómicos tienen una capacidad de propuesta de iniciativa, como establece el art. 87.2, así las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas pueden solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de ley y el gobierno puede, o no, aprobar ese proyecto de ley, por lo que no está vinculado a la solicitud hecha por la asamblea de la comunidad autónoma. También el Parlamento Autonómico puede remitir a la mesa del Congreso de los Diputados una proposición de ley que puede ser rechazada por el Pleno del Congreso en el trámite de toma en consideración. Además, el art. 87.2 permite a las asambleas de las comunidades autónomas delegar a un máximo de tres miembros del parlamento autonómico encargados de su defensa.

Finalmente existe una iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley, que se encuentra regulada en el art. 87.3. Este artículo establece que una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y los requisitos de la iniciativa popular. Esta ley orgánica es la Ley Orgánica 3/1984 que ha sido reformada en el año 2006 para incorporar la firma electrónica. Este art. 87.3 establece dos requisitos, uno formal y otro material que debe cumplir la iniciativa popular. El requisito formal es que esta iniciativa debe estar respaldad, al menos, por 500.000 firmas acreditadas. El requisito material es que no procede la iniciativa popular en materias propias de ley orgánica, en materias tributarias, en materias de carácter internacional ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

La Ley Orgánica 3/1984 añade otras materias prohibidas a esta iniciativa popular, como son aquellas materias donde existe una reserva constitucional al gobierno de iniciativa, como sería la elaboración del proyecto de ley de presupuestos generales del estado. Además, también se establece que no podrá sustanciarse una iniciativa popular cuando se esté tramitando en el Parlamento un proyecto de ley o una proposición de ley que tenga el mismo objeto. Esta iniciativa popular es, sobre todo, un instrumento de participación política de los ciudadanos, que puede llegar a superar el alejamiento entre las Cortes Generales y el pueblo. Ejemplos de iniciativas populares recientes sería la relativa a los desahucios o aquella que quería calificar a los toros como patrimonio cultural. La tramitación de esta iniciativa popular comienza con la elaboración por parte de una comisión promotora de un texto articulado. Este texto articulado es objeto de un examen de admisibilidad por parte de la mesa de la Cámara que verifica que el borrador presentado cumple los requisitos formales y materiales que establece la Constitución y la Ley Orgánica. La inadmisión a trámite de la iniciativa popular puede ser objeto de un recurso de amparo directo ante el Tribunal Constitucional. Admitida a trámite, los promotores disponen de un plazo de nueve meses para obtener las 500.000 firmas, plazo que puede prorrogarse por tres meses más.

– El procedimiento legislativo ordinario

El procedimiento legislativo ordinario tiene una tramitación o una discusión en el Congreso de los Diputados y una tramitación o discusión en el Senado. La discusión del proyecto o de la proposición de ley en el Congreso de los Diputados comienza con una fase en el pleno de la Cámara, donde se lleva a cabo un debate a la totalidad del proyecto de ley del Gobierno o de la proposición de ley del Senado. De esta forma, se debaten enmiendas que analizan globalmente el espíritu y los principios del texto legislativo y donde se puede concluir con la devolución del texto legislativo a los proponentes o con la sustitución de este por un texto articulado alternativo. Son las llamadas enmiendas a la totalidad. No tienen este trámite las proposiciones de ley del propio Congreso o la ILP.

La siguiente fase es una fase de comisión. El proyecto de ley o la proposición de ley es enviada a la comisión legislativa permanente que sea la competente por razón de la materia. Le corresponde a la comisión parlamentaria llevar a cabo el examen del proyecto de ley y de las enmiendas presentadas al mismo. Para ello, la comisión parlamentaria nombra una ponencia que es la encargada de elaborar el informe sobre el texto articulado y las enmiendas presentadas. Finalmente, la comisión parlamentaria debate y aprueba un dictamen que contiene el texto articulado y que se eleva a Pleno.

Por último, existe una fase de Pleno donde se debate el dictamen presentado por la comisión parlamentaria y las enmiendas que no han sido aceptadas por la comisión. Mientras que la comisión parlamentaria se centra en los aspectos más técnicos del proyecto de ley o de la proposición de ley, el pleno de la Cámara se concentra en los aspectos políticos de la misma que tienen una mayor repercusión pública.

La segunda parte del procedimiento legislativo ordinario es la discusión del procedimiento legislativo ordinario. Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, el presidente del Congreso dará inmediata cuenta del mismo al presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación del Senado, como establece el art. 90. El Senado dispone de un plazo de dos meses para llevar a cabo la tramitación legislativa, un plazo que se reduce a 20 días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados como establece el art. 90.3. La discusión en el Senado es semejante a la discusión en el Congreso y también tiene una fase de comisión y una fase de pleno. En todo caso, no hace falta que el proyecto de ley o la proposición de ley sea debatida en la comisión parlamentaria del Senado cuando no existan enmiendas al texto articulado.

El Senado puede hacer tres cosas:

1. La primera es aprobar el proyecto de ley o la proposición de ley. En ese caso, la ley ha quedado aprobada por ambas Cámaras y debe ser sometida a la Sanción y Promulgación Real.

2. El Senado puede presentar enmiendas al proyecto de ley o a la proposición de ley aprobada por el Congreso. Estas enmiendas son aprobadas por el Senado por mayoría simple. En ese caso, el proyecto de ley o la proposición de ley que ha sido enmendada vuelve al Congreso de los Diputados para que este último se pronuncie sobre las enmiendas por mayoría simple.

3. El senado puede oponer su veto al proyecto de ley o a la proposición de ley del Congreso. El Senado debe aprobar ese veto por la mayoría absoluta de sus miembros. En este caso, el texto vuelve al Congreso de los Diputados, que puede superar el veto del Senado por mayoría absoluta del Congreso o puede dejar transcurrir dos meses y superar el veto del Senado por una mayoría simple.

De esta forma, se pone de manifiesto que el Senado es una Cámara de segunda lectura o de reflexión que permite mejorar los textos legislativos y alcanzar acuerdos políticos que no se han obtenido en el Congreso de los Diputados.

– Los procedimientos legislativos especiales asociados a una materia o a un determinado tipo de normas

Existen dos tipos de procedimientos legislativos especiales. En primer lugar están los procedimientos legislativos especiales asociados a una materia o a un tipo de norma y los procedimientos legislativos especiales no asociados a una materia o a un tipo de norma. Entre los procedimientos legislativos especiales asociados a una materia o a un tipo de norma estarían los relativos a la aprobación de leyes orgánicas, decretos leyes, la reforma constitucional o las leyes de presupuestos.

En segundo lugar están los procedimientos legislativos especiales que no se encuentran asociados a una materia o un tipo de norma y que son tres: el procedimiento de tramitación completa en comisión, el procedimiento de lectura única en Pleno y el procedimiento de urgencia.

El procedimiento de tramitación completa de una ley en comisión se encuentra previsto en el art. 75 de la Constitución. De esta forma es posible la aprobación de una ley sin que esta se tramitada y aprobada por el pleno. En este caso, la aprobación de la ley se lleva a cabo de manera completa en comisión. El art. 75.2 establece que las Cámaras podrán delegar en las comisiones legislativas permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. No es necesario que exista una delegación expresa del Pleno de la Cámara para que un proyecto sea tramitado de manera completa en comisión. Existe una presunción de la existencia de una delegación genérica del Pleno de la Cámara en las comisiones legislativas permanentes. En todo caso, como establece el art. 75.2 in fine, el pleno de la cámara, en cualquier momento del debate y la votación, puede recabar para si un proyecto o una proposición de ley que se encuentre en comisión para llevar a cabo un debate y votación en pleno.

Existen algunas materias que están excluidas de la tramitación completa en comisión y que se encuentran mencionadas en el art. 75.3. Así, está exceptuado de la tramitación completa en comisión la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado.

En segundo lugar existe el procedimiento de lectura única en Pleno, en virtud del cual el debate y la aprobación del texto legislativo se circunscribe al Pleno de la Cámara. Se lleva a cabo a propuesta de la mesa de la Cámara y lo decide el Pleno.

El procedimiento de lectura única en pleno está destinado a aquellos proyectos de ley o aquellas proposiciones de ley que tengan un escaso articulado, que sean de una gran sencillez o sobre las que haya un gran consenso político.

Por último, existe el llamado procedimiento de urgencia. Este procedimiento de urgencia sirve para reducir y acortar los plazos de tramitación legislativa. El reglamento del Congreso de los Diputados establece que el procedimiento de urgencia supone la reducción a la mitad de los plazos reglamentarios en el Congreso. Este procedimiento de urgencia es competencia de la mesa del Congreso de los Diputados a petición del Gobierno, de dos grupos parlamentarios o de 1/5 parte de los diputados.

En el Senado, el procedimiento de urgencia, como establece el art. 90.3, reduce del plazo inicial de dos meses a un plazo de 20 días naturales para que el Senado enmiende o vete el texto legislativo. Como establece el art. 90.3, se aplica el procedimiento de urgencia en el Senado en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

Finalmente, hay que decir que, tanto el procedimiento legislativo ordinario como los procedimientos legislativos especiales, se encuentran mencionados en la Constitución pero su regulación se desarrolla en los reglamentos parlamentarios, tanto en el reglamento del Congreso de los Diputados como en el reglamento del Senado. De esta forma, los reglamentos parlamentarios, contienen el procedimiento de elaboración y aprobación de las leyes. Así, los reglamentos parlamentarios, constituyen un auténtico parámetro para juzgar la legitimidad constitucional de las leyes. Así, las leyes solo son constitucionales si se han aprobado respetando lo establecido en los reglamentos parlamentarios. Son estos reglamentos parlamentarios la auténtica fuente de la validez formal de las leyes.

Los reglamentos parlamentarios establecen que, terminada la legislatura y disueltas las Cámaras, todos los trabajos parlamentarios en el procedimiento legislativo decaen. Existe un principio de caducidad de los trabajos parlamentarios, por lo que las nuevas Cámaras constituidas no continuaran los trabajos parlamentarios en el momento en que estaban antes de que las Cámaras se disuelvan, sino que debe comenzar el procedimiento legislativo de nuevo. Esto es así porque las Cortes disueltas y las nuevas Cortes Generales tienen distinta legitimidad y presentan una distinta configuración de las mayorías y de las minorías parlamentarias.

Una excepción al principio de caducidad de los trabajos parlamentarios es aquellas proposiciones que nacen de la iniciativa legislativa popular.

– La sanción, la promulgación y la publicación de las leyes y su entrada en vigor

La tramitación y aprobación de una ley por las Cortes Generales no es suficiente para que esta entre en vigor. Es necesario que la ley cumpla tres requisitos formales: la sanción real, la promulgación real y su publicación.

La sanción y la promulgación de las leyes es una función que corresponde al Rey en virtud del art. 62.a. Así, el art. 91 de la Constitución dice que el rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, las promulgará y ordenará su inmediata publicación. La sanción y promulgación de las leyes es un acto del rey sometido a refrendo. La sanción real de las leyes significa perfeccionar el procedimiento legislativo. De esta forma, es función del rey perfeccionar, formalizar y finalizar el procedimiento legislativo.

La sanción real de las leyes una reminiscencia de la monarquía constitucional, donde la aprobación de las leyes dependía de que se dieran dos voluntades: la voluntad de la nación, manifestada por el Parlamento, y la voluntad del Rey, manifestada a través de la sanción real de las leyes. La sanción real de las leyes significa la aquiescencia del Rey en la aprobación de las Leyes. En la actualidad, la sanción real de las leyes es un acto debido del Rey para el cual no tiene ninguna discrecionalidad.

La promulgación de las leyes es un acto del Rey que tiene el siguiente contenido. En primer lugar, la promulgación real de las leyes significa la comprobación y la proclamación de que la ley ha sido aprobada cumpliendo todos los requisitos formales. En el supuesto extremo de que la ley se hubiera aprobado incumpliéndose requisitos formales, el rey podría negarse a promulgar la ley, pero el criterio general es que el enjuiciamiento de la legitimidad formal de las leyes le corresponde al Tribunal Constitucional. La promulgación real de las leyes significa el mandato del rey de que la ley se cumpla o sea obedecida. Y, en tercer lugar, la promulgación real de las leyes significa, como dice el art. 91 in fine de la Constitución, que el rey ordena la inmediata publicación de la ley.

El tercer requisito formal para que pueda entrar en vigor una ley es su publicación. La publicación de las leyes es una exigencia del principio de publicidad de las normas, contenido en el art. 9.3 de la Constitución, pero también es una exigencia del principio de seguridad jurídica y del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, principios que también se contienen en el art. 9.3 de la Constitución. La publicación de las leyes se lleva a cabo en el BOE y las leyes autonómicas también se publican en el boletín oficial de la comunidad autónoma respectiva.

La publicación de las leyes no significa su inmediata entrada en vigor. Le corresponde a cada ley establecer el plazo de entrada en vigor de toda la ley o de alguno de sus preceptos. Las leyes pueden establecer un periodo de vacatio legis, dentro de cual la ley todavía no entra en vigor. Esto es así porque, si bien todas las leyes tienen una pretensión de transformar la realidad y son un elemento de ingeniería social, no siempre la realidad cambia porque el derecho cambie. En muchas ocasiones hace falta un plazo de tiempo para implementar la ley y para que esta sea exigible en términos jurídicos.

En el caso de que una ley no contenga un plazo de entrada en vigor, se aplica el establecido en el art. 2 del Código Civil que fija que las leyes entrarán en vigor a los 20 días desde su publicación.

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