Las revoluciones industriales de los siglos XIX y XX llevaron al abandono de las zonas agrarias y a la creación de un proletariado urbano, que vivía en muy malas condiciones. Aflora así la llamada “cuestión social”, que origina el surgimiento de los movimientos sindicales obreros y de los partidos políticos de masas –laboristas, socialistas, comunistas-, que ya no son una simple agrupación de miembros del Parlamento sino organizaciones sociales enraizadas en los sectores sociales más desfavorecidos y que tienen como común identidad el conflicto de clases. Si el constitucionalismo liberal luchó contra el absolutismo estatal, la arbitrariedad del poder, la supervivencia de elementos feudales y el proteccionismo mercantil, y el constitucionalismo democrático por los derechos políticos y la universalización del sufragio, los movimientos sociales reclaman ahora una mayor justicia social que evite la explotación de las clases más desfavorecidas. Si las revoluciones liberales se habían limitado a sustituir una clase por otra, los movimientos sociales hacen que el sistema político se convierte en un Estado pluriclase, ya que no sólo una única clase social sino todas ellas tienen acceso al poder. La amenaza de las revoluciones sociales fuerza a la burguesía a tratar de paliar las desigualdades sociales a través de procedimientos reformistas y no violentos. El aumento demográfico unido a la propia revolución industrial transforma la geografía: la sociedad occidental deja de ser preferentemente agraria y ganadera y se produce el fenómeno de la urbanización que puebla las ciudades. Ya no era posible el autoabastecimiento sino se produce una mayor interdependencia. Esto obliga al Estado a asegurar la procura existencial de las complejas sociedades urbanas e industriales, que antes se cubría de manera natural.
Los principios que sustentaban el Estado liberal de Derecho son puestos en entredicho. El bien común no resulta por generación espontánea del mercado y de las fuerzas sociales. Al contrario, en cualquier sociedad, especialmente en la sociedad industrializada, los intereses de los grupos sociales chocan entre sí. El libre juego de las fuerzas sociales contribuye a la hegemonía de los más fuertes económica y socialmente sobre los más débiles. La capacidad personal y el esfuerzo no bastan para garantizar un progreso equilibrado de los distintos sectores sociales. No hay armonía social y esto es puesto de manifiesto reiteradamente por los planteamientos revolucionarios del proletariado. El principio de igualdad del Constitucionalismo liberal, entendido como igualdad formal, no suprime las desigualdades sociales. Puede ser que los ciudadanos sean iguales ante la Ley -sólo ante ésta-, pero no lo son en realidad. Es necesario alcanzar una mayor igualación en los niveles de vida, es decir, una igualdad material, una igualdad real y efectiva.
La garantía de una existencia material digna para todos los ciudadanos depende considerablemente de la intervención del Estado. La libertad de los ciudadanos no estriba sólo en una liberación de los poderes públicos. La auténtica libertad y autonomía de la persona depende mucho de una serie de condiciones que no están a disposición de todos individuos. La dotación de estas condiciones es una clara tarea del Estado, un Estado que debe ser ya del aseguramiento social. Sólo los poderes públicos pueden remover obstáculos y discriminaciones sociales y favorecer una sociedad más justa. Corresponde al Estado hacer prevalecer los intereses generales de la sociedad sobre los de determinados grupos sociales, a través de una regulación que haga recaer cargas económicas sobre los más favorecidos y redistribuya y facilite la participación de los sectores más débiles.
Esta función no la podía cumplir el modelo del antiguo Estado liberal, constituido en una salvaguarda del entramado institucional de la sociedad burguesa y de la propiedad privada. El Estado liberal no se inmiscuía en la realidad social y únicamente velaba por el funcionamiento de las normas generales que regulaban las relaciones recíprocas entre sujetos económicos. El respeto al Derecho privado era compatible con la mayor de las injusticias ya que los problemas materiales no eran planteables desde perspectivas exclusivamente formales. El modelo del Estado liberal, al separar el Estado y la sociedad y concebir los derechos como libertades frente al Estado, que exigían la abstención de éste, no dejaban al Estado ningún instrumento para participar activamente en el progreso social. El Estado liberal como Estado gendarme era incapaz de afrontar los nuevos problemas.
Se hace necesario modificar la doctrina del Estado liberal por otra, que, sin entrar en contradicción con los intereses de la burguesía, rompa con la doctrina de la separación entre el Estado y la sociedad, y atribuya al Estado la capacidad de dar respuesta a la cuestión social. La regulación constitucional del Estado y de sus funciones no se debía limitar a un sistema de técnicas formales sino que debe configurar un Estado con un contenido material y con un compromiso con los valores. De esta forma, el Estado abandona su posición de neutralidad formal –que no real- dentro del conflicto de intereses sociales y asume un papel activo en la composición de los intereses y en la resolución de los problemas sociales, desde unos objetivos de justicia y de progresiva igualdad de las clases sociales. El Estado pasa de ser un Estado gendarme, que no intervenía en nada en el libre juego de las fuerzas sociales- a tener una voluntad de corregir activamente las desigualdades y de intentar que la igualdad formal se acerque de manera progresiva a la igualdad real y a la consecución del bien común.
Lógicamente, dentro de la superación del Estado liberal, hay concepciones –e ideologías- dentro del Estado social más y menos ambiciosas. Desde una posición de mínimos, para Forsthoff, el Estado se ve obligado a prestar unos servicios que garantice la procura existencial –daseinvorsorge- y a ejercer una función subsidiaria para que el espacio vital efectivo y el espacio vital dominado se vayan identificando4. Desde una posición más generosa –Hesse-, los derechos de las personas y el Estado pasan de excluirse recíprocamente a encontrarse en una situación de dependencia. Es decir, la efectividad de los derechos fundamentales está encomendada al Estado y esto requiere un Estado fuerte, capaz de garantizar determinadas prestaciones sociales. Así, los poderes públicos asumen la responsabilidad de conformar el orden social para permitir a todos los ciudadanos un cierto nivel de bienestar, el acceso a la educación y la cobertura de los riesgos vitales. El Estado ya no es un enemigo potencial de la libertad sino su defensor y protector. No se trata de limitar el poder el Estado, sino de garantizar efectivamente la libertad y una vida digna, que no se alcanzan ya de la abstención del Estado o de un principio de exclusión sino a través de una activa intervención de los poderes públicos. El Estado incide, de esta forma, en la conformación de la sociedad, mediante la participación en el aseguramiento de determinados bienes y servicios. Se supera así la antigua posición de que el Estado solo interviene de manera caritativa y se dirige básicamente a la conservación del orden público. No se trata de que los principios y los derechos de las Constituciones liberales –libertad, igualdad, democracia- sean negados, sino que se llevan a su más plena realización. Se trata de que la libertad no sea sólo abstracta sino disfrutada por todos, con independencia de su situación social y que la igualdad no sea sólo una igualdad de tratamiento sino un efectivo equilibrio de posiciones sociales.
El Estado trata de jugar un papel activo en la economía, ya que es visto como un instrumento, no sólo para transformar la sociedad y para corregir la desigualdad, sino también como motor de la economía y generador de crecimiento económico. Si en el Estado liberal, la disciplina constitucional de la economía se reducía a la garantía de la propiedad y de la libertad de comercio, ahora los poderes públicos convierten la economía en un instrumento transformador de la sociedad. Manteniéndose dentro de los principios más generales de la economía de mercado, el Estado desarrollará una intensa regulación de la actividad económica, e incluso asumirá la función empresarial, superando los paradigmas del liberalismo clásico.
El concepto de Estado Social como categoría dogmática nace en la doctrina alemana. Heller acuñó la expresión Estado Social como representativo de las nuevas funciones de los poderes públicos, que no se preocupan sólo por asegurar la libertad de los ciudadanos, sino también por su situación económica, reconociendo ciertos derechos sociales. La burguesía alemana, consciente del significado y de la gravedad de los procesos revolucionarios europeos del siglo XIX, reacciona de forma conservadora y trata de transformar el Estado formal de Derecho en uno material, sin abandonar los elementos fundamentales de su propia concepción. El Estado social trata de ser un término medio entre el Estado liberal y la ruptura socialista-marxista, manteniendo los principios esenciales del sistema capitalista. El Estado social sigue siendo un Estado de Derecho y, por tanto, un Estado garantista del individuo frente al poder, pero también un Estado comprometido con la promoción del bienestar en la sociedad. Las características básicas del Estado social de Derecho son las mismas que la del Estado liberal, aunque las funciones del Estado varíen sustancialmente, pasando de un Estado abstencionista a un Estado intervensionista y redistribuidor de recursos.
El constitucionalismo social se inicia en el período de entreguerras con la Constitución Mexicana de Querétano de 1917, la alemana de Weimar de 1919 o la española de la II República de 1931, que tratan de ser un pacto entre las clases medias y los partidos obreros2. Pero fueron los textos constitucionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial -Constitución Francesa de 1946, Constitución Italiana de 1947- los que comienzan a atribuir garantía jurisdiccional a algunos derechos sociales, convirtiendo en derecho positivo muchas aspiraciones sociales. La expresión Estado Social –sozialer Rechtsstaat- aparece por vez primera en las Constituciones de los Länder alemanes y en el art. 20 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949.
La Constitución Española de 1978 señala en su art. 1.1 que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho”. Esta expresión –España es el sujeto de la oración-, norma de apertura semejante al art. 1 de la Constitución española de la II República –“España es una República democrática de trabajadores de todas las clases”- y al art. 1 de la Constitución Italiana de 1948 –“Italia es una República democrática basada en el trabajo”- supone una materialización del poder constituyente y una ruptura con el modelo de Estado franquista. La expresión representa una fórmula de síntesis que define nuestro Estado con tres características: Estado de derecho, Estado democrático y Estado social. De esta forma, España como nación opta por un tipo de organización jurídico-política que se denomina Estado social y democrático de Derecho. Los preceptos constitucionales de carácter social de nuestra Constitución –igualdad real y efectiva, derechos sociales, principios rectores de la política social y económica, Constitución económica- condensan la experiencia en el ámbito del Estado social de los países occidentales4. Las tres notas definitorias del Estado se corresponde con los valores superiores que a continuación se propugnan: el Estado de Derecho, que contrapone el Estado con la sociedad, y afirma una esfera de libertad de los individuos; el Estado democrático, que exige la soberanía popular y el pluralismo político; y el Estado social, que atribuye al Estado una intervención dirigida a la corrección de las desigualdades y a la consecución de una igualdad real.
La expresión “Estado social y democrático de derecho” es fruto de la evolución ya descrita y asume la interdependencia del constitucionalismo liberal, democrático y social. El Estado –en un determinado grado de evolución- es un presupuesto del Derecho constitucional. Cada una de las transformaciones experimentadas por el «derecho” es fruto de la evolución ya descrita y asume la interdependencia del constitucionalismo liberal, democrático y social. El Estado –en un determinado grado de evolución- es un presupuesto del Derecho constitucional. Cada una de las transformaciones experimentadas por el Estado de derecho significa un claro progreso respecto de la estructura anterior. El constitucionalismo transforma el modelo de Estado, al reconocer derechos fundamentales y atribuir nuevas tareas a los poderes públicos. El constitucionalismo que define al Estado como social y democrático de derecho incorpora a éste el elemento socioeconómico propio de la convivencia política occidental. El Estado social presupone un sistema político democrático. A la vez, quien está llamado a tomar decisiones políticas deben estar en una situación de libertad real que le sitúe en una situación de poder elegir. El Estado social y democrático de Derecho es resultado de un pacto constitucional durante la transición entre posiciones políticas y clases sociales distintas.
Es necesaria una interpretación total y armónica de la fórmula Estado social y democrático de derecho, que integre las tres definiciones del Estado, interpretando cada uno de sus rasgos en función de los demás y sin contradecir el conjunto. Esta interpretación integral debe asumir el carácter dialéctico de la fórmula, que es resultado de un proceso histórico que va desde las revoluciones burguesas de finales del XVIII al constitucionalismo más moderno, y que asume en sus últimas manifestaciones los propios límites del Estado del bienestar. El Estado Español es cada una de las tres calificaciones analizadas pero no es ninguna de ellas consideradas independientemente. La definición del modelo de Estado hace referencia a las tres realidades superpuestas: al Estado de derecho en cuanto que la actividad de los poderes públicos debe someterse al ordenamiento jurídico, al Estado democrático, en cuanto que el Estado debe ser expresión del poder del pueblo; al Estado social, en tanto que el funcionamiento del Estado debe enlazar con la dinámica de la sociedad sobre la que se asienta.
El hecho de que la calificación de nuestro Estado como social y democrático de derecho se encuentre situada en el Título Preliminar hace que ésta forme parte de la fórmula política de nuestra Constitución, una suerte de súper legalidad constitucional, lo que justifica su especial protección frente a la reforma constitucional –art. 168 CE-. Su reforma no significaría una mera modificación constitucional sino la elaboración de otra Constitución. En Alemania, la fórmula del art. 20.1 o 3 y 28.1–que define la República como un Estado federal democrático y social y como un Estado social de derecho- se encuentra protegida por la cláusula de intangibilidad del art. 79.31.
Las nuevas tareas que la Constitución atribuye al Estado contribuyen a transformar a la Administración. Así, el Estado social complicó la organización administrativa, dando más competencias a las Administraciones territoriales y creando una multiplicidad de Administraciones institucionales. El Estado social y democrático de derecho se caracteriza también por una configuración muy pluralista, que facilita la representación de intereses sociales. Se trata así de dar respuesta a los problemas de organización y de representación de una sociedad más heterogénea y conflictiva que la liberal, donde las clases populares van asumiendo un papel activo y determinante junto con la burguesía. Frente al Estado liberal, que no admitía intermediación entre el Estado y el individuo y excluía la representación de intereses colectivos, las Constituciones sociales atribuyen a grupos como sindicatos y organizaciones empresariales –también a partidos políticos- relevancia constitucional. Se supera así una visión individualista de la sociedad, donde la Constitución no es ya un pacto entre el Soberano y la nación sino un acuerdo entre fuerzas sociales y políticas que conviven en el mismo Estado y aceptan unas reglas de juego que deben respetar. Esto permite dar una mayor prioridad a la cuestión social, al permitir la organización de grupos de interés –los desempleados, los mayores, las madres con niños-. Así, sindicatos y organizaciones empresariales tienen capacidad para firmar convenios colectivos con fuerza normativa, haciendo valer su voluntad delante del Estado. Se establece así una relación triangular, donde el Estado interviene como mediador entre las partes sociales, es garante de los acuerdos y representa de los intereses nacionales. El Estado social admite así un cierto neo-corporativismo.
El Estado social se caracteriza por una primacía del Derecho público sobre el Derecho privado. La Administración sirve al interés general y desarrolla una actividad prestacional de los derechos fundamentales, lo que justifica su preeminencia sobre los particulares y que su actividad tenga un conjunto de privilegios en sus relaciones con los ciudadanos sustanciados en el Derecho administrativo. Se supera así el reconocimiento del valor del Derecho privado, basado en la ficción de la igualdad de las partes y que congelaría las posiciones de desigualdad.
