El hecho de que la Constitución sea la norma suprema, exige que esta no pueda ser objeto de reforma a través de los procedimientos legislativos ordinarios ni que la Constitución pueda ser modificada por una ley. Su carácter de norma fundamental exige que esté sometida a procedimientos de reforma específicos más complejos que los procedimientos legislativos.
Durante el tiempo de vigencia de una constitución, existen dos posiciones o dos fuerzas encontradas. La primera es aquella que pretende la evolución de la Constitución para que esta se adapte a las transformaciones sociales y políticas de un país de manera que se evite el alejamiento entre constitución y realidad.
Por otra parte, existe una segunda fuerza que aspira a una estabilidad constitucional. Se pretende así mantener la Constitución y el régimen constitucional por ser un pacto que nos une y sobre el cual se fundamenta la convivencia. Existe así un sentimiento constitucional que aspira al mantenimiento de la Constitución.
Los procedimientos de reforma de la Constitución permiten aunar ambos objetivos. Así, por una parte, el procedimiento de reforma permite la actualización y puesta al día de la Constitución. Al mismo tiempo, los procedimientos de reforma facilitan el mantenimiento de la estabilidad constitucional de forma que, cualquier pequeña modificación del texto constitucional, no nos aboque a una ruptura constitucional.
El poder de reforma es considerado poder constituyente constituido. Es constituyente porque el proyecto de reforma se va a plasmar en la constitución escrita. Al mismo tiempo, es un poder constituido por la Constitución porque, a diferencia del poder constituyente, no es un poder libre, no es un poder ilimitado, sino que tiene que ejercerse respetando los límites y los procedimientos que se encuentran en la Constitución. En nuestra Constitución, el poder de reforma se encuentra regulado en el Título X, que va de los artículos 166-169. El poder de reforma es un poder democrático. Esto lo diferencia de una interpretación evolutiva de la Constitución que lleve a cabo el Tribunal Constitucional.
De esta forma, el poder de reforma implica siempre la intervención del titular de la soberanía, que es el pueblo español, a través de referéndum o, en su caso, la intervención de los representantes del pueblo español, que son los parlamentarios del Congreso de los Diputados y del Senado.
Obviamente, la reforma de aquellos elementos más importantes de la Constitución requiere que se haga a través de referéndum.
Una característica esencial de poder de reforma de nuestra Constitución es que este está sometido a unas concretas exigencias formales. La regla general es que la reforma constitucional se lleve a cabo a través del procedimiento ordinario, descrito en el art. 167. Únicamente existen algunos preceptos o algunas materias que se encuentran reservadas al procedimiento agravado del art. 168. En todo caso, estas exigencias o límites formales de procedimiento de reforma constitucional, son más rígidas que el procedimiento legislativo.
Otra característica esencial del poder de reforma de nuestra constitución es la inexistencia de límites materiales. Todos los preceptos que se encuentran contenidos en nuestra Constitución y todas las materias constitucionales pueden ser objeto de reforma. No existen pues, cláusulas de intangibilidad. A diferencia, por ejemplo, de la constitución italiana de 1947, que establece que la forma de gobierno republicana no puede ser objeto de modificación. Por tanto, en nuestro país, todo puede ser objeto de reforma. Así ocurrió con la modificación desde un régimen autoritario a un régimen constitucional a través de la ley para la reforma política. Por tanto, en nuestra Constitución se puede modificar la forma política del Estado español, que es la monarquía parlamentaria. Se puede transformar en estado autonómico en un estado federal e incluso, dentro del régimen constitucional, es posible la secesión o la independencia de un territorio, siempre que se respeten los procedimientos constitucionales que atribuyen la soberanía al pueblo español, único titular del derecho a decidir.
La iniciativa de la reforma constitucional se encuentra regulada en los art. 166 y 169. El art. 166 establece que la iniciativa de la reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del art. 87. Por tanto, existe una remisión de la iniciativa de reforma a la iniciativa legislativa.
En primer lugar, la iniciativa de reforma constitucional le corresponde al gobierno. De hecho, hasta ahora, las dos reformas constitucionales (la del art. 13.2 y la del 135) se aprobaron a partir de un proyecto de reforma del gobierno.
En segundo lugar, la iniciativa de reforma constitucional le corresponde al Congreso y al Senado, de acuerdo a lo previsto por los reglamentos de las Cámaras. Así, los reglamentos de las Cámaras son más exigentes en la iniciativa de reforma que en la iniciativa legislativa. Así, en el Congreso la iniciativa de reforma tiene que partir al menos de dos grupos parlamentarios o de 1/5 parte de los miembros del congreso, que son 70 diputados. En cambio, la iniciativa legislativa en el Congreso puede ser instada por un solo grupo parlamentario o por 15 diputados.
En el senado, pueden instar la reforma constitucional 50 senadores que pertenezcan a más de un grupo parlamentario. En todo caso, la iniciativa de reforma no le corresponde al grupo parlamentario ni al parlamentario individual, sino que le corresponde a la propia cámara. Esto exige que solo se entiende que existe una iniciativa de reforma por parte de las cámaras tras la aprobación de su toma en consideración en cada cámara por mayoría simple.
Las asambleas de las Comunidades Autónomas, los parlamentos autonómicos, no tienen en propiedad una iniciativa de reforma. Únicamente el art. 87.2, permite que las asambleas legislativas de las CCAA puedan solicitar al gobierno la adopción de un proyecto de reforma o puedan remitir a la Mesa del Congreso una proposición de reforma. Pero ni el gobierno ni el Congreso de los Diputados se encuentran obligados a adoptar el texto y a continuar la iniciativa. Únicamente hay que resaltar que el art. 87.2 permite a la asamblea legislativa de la comunidad autónoma delegar ante el Congreso de los Diputados un máximo de tres miembros de la asamblea encargados de su defensa. Esto es lo que ocurrió con el llamado Plan Ibarretxe, que era, en el fondo, una propuesta de reforma constitucional encubierta y que fue rechazada en el Congreso de los Diputados después de la defensa hecha por el Lehendakari.
El art. 166 excluye a la iniciativa popular de la reforma constitucional. Esta iniciativa popular si es válida en la iniciativa legislativa prevista en el art. 87.3.
El art. 169 regula las condiciones dentro de las cuales puede producirse una reforma constitucional. Así, este artículo establece que no podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o durante la vigencia de alguno de los estados previstos en el art. 116, que son los estados de alarma, excepción y sitio.
El art. 169, solo impide el inicio de la reforma constitucional, pero no prohíbe la tramitación de la reforma ya iniciada en tiempo de guerra o durante los estados de alarma, excepción y sitio. No obstante, la ley orgánica 2/1980, que regula el referéndum, prohíbe la celebración de referéndums durante el estado de excepción o de sitio o durante los 90 días posteriores a su levantamiento.
Esto exige sobre todo que la iniciativa y la tramitación de una reforma constitucional se efectúen en tiempos de normalidad política. El procedimiento ordinario de reforma constitucional se encuentra regulado en el art. 167. Este procedimiento es ordinario por dos motivos. En primer lugar porque no es agravado, es más sencillo. En segundo lugar porque el procedimiento ordinario del art. 167 es el procedimiento general de reforma constitucional a excepción de aquellas materias reservadas al art. 168.
El procedimiento ordinario de reforma constitucional, exige que el proyecto de reforma constitucional sea aprobado por una mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras. Si no existiera acuerdo entre ambas cámaras o si en alguna de ellas no se alcanza la mayoría requerida, se intentará obtener el acuerdo mediante la creación de una comisión de composición paritaria de diputados y senadores que presentará un texto para ser votado de nuevo por el congreso y por el senado por mayoría de 3/5.
De no lograrse la aprobación de la reforma por 3/5 en cada cámara, bastará la mayoría absoluta del Senado, siempre que el texto obtenga el voto favorable de 2/3 de los miembros del Congreso. De esta forma, se suaviza los requerimientos de voto en el Senado y se incrementa la mayoría cualificada en el Congreso. Otro ejemplo más de la preeminencia del Congreso sobre el Senado en nuestro régimen constitucional.
El procedimiento ordinario de reforma no exige su aprobación por referéndum, sin embargo, el art. 167.3, establece que, aprobada la reforma constitucional por las Cortes Generales, esta será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo solicite 1/10 parte de los miembros de cualquiera de las cámaras, lo que equivale a 35 diputados o a 25 senadores, solicitud que debe hacerse dentro de los 15 días siguientes a su aprobación.
Esta previsión del art. 167.3, permite a las minorías parlamentarias que no han podido frenar la reforma en el Congreso o en el Senado, intentar impedirla a través de la aprobación por referéndum. Al mismo tiempo, esta previsión del art. 167.3, facilita la apelación al pueblo en aquellas reformas que exigen un mayor nivel de consenso de manera que tengan una legitimidad democrática directa.
Las dos reformas constitucionales que se han producido en España, tanto la del art. 13.2 como la del 135, han sido objeto de un procedimiento ordinario de reforma y ninguna ha sido sometida a referéndum para su ratificación. En el caso del art. 13.2, porque disponía de un amplísimo nivel de consenso, y en el caso del art. 135 porque las fuerzas políticas que se oponían a la reforma no disponían de 1/10 parte de los parlamentarios.
El procedimiento agravado se encuentra en el art. 168. Este procedimiento agravado de reforma se emplea para las materias indicadas en el art. 168.1. Así, este procedimiento agravado se emplea para una revisión total o para una revisión parcial que afecte al título preliminar, que va de los art. 1-9, donde está contenida la forma política del Estado; cuando la reforma afecte a la sección 1ª del Capítulo II del Título I, donde se recogen los derechos fundamentales, art. 15-29 y al Título II, relativo a la Corona, art. 56-65. De esta forma, el procedimiento agravado de reforma constitucional se encuentra reservado para una revisión total de la Constitución o una revisión parcial que afecte a estas materias.
El procedimiento agravado de reforma exige que la reforma sea aprobada por una mayoría de 2/3 de cada Cámara. Aprobada esta iniciativa de reforma con una mayoría de 2/3 en cada cámara, se procede a una disolución inmediata de las Cortes Generales y a la convocatoria y celebración de unas elecciones generales, que tendrán como tema fundamental de campaña la reforma constitucional.
Las nuevas cámaras constituidas deben ratificar la decisión de la reforma a través de un trámite de toma en consideración que requiere la mayoría simple. Si esto ocurre, las cámaras proceden al estudio del nuevo texto constitucional que deberá ser aprobado por mayoría de 2/3 de cada una de las cámaras. Finalmente, aprobada la reforma por las Cortes Generales, es obligatorio, en el procedimiento agravado, que la reforma constitucional sea sometida a referéndum para su ratificación.
Por tanto, el procedimiento agravado es muy exigente, tan exigente que puede calificarse, no como procedimiento de reforma, sino como un procedimiento para impedir la reforma. De hecho, el procedimiento agravado es más exigente que el trámite que permitió la aprobación de la Constitución. Así, el procedimiento agravado de reforma constitucional requiere la intervención de dos Cortes Generales distintas y la apelación al pueblo en dos ocasiones. La primera, a través de la celebración de elecciones generales y la segunda a través de su ratificación mediante un instrumento de democracia directa como es el referéndum.
En España, se han producido únicamente dos reformas constitucionales. La primera fue una reforma, obviamente por el procedimiento ordinario, del art.13.2 para añadir la expresión “y pasivo”. De esta forma, se extendió el derecho de sufragio pasivo a los extranjeros en las elecciones municipales.
Esta reforma se llevó a cabo el 27 de agosto de y 1992, y fue necesaria para que España pudiera ratificar el Tratado de Maastricht.
La segunda reforma constitucional ha consistido en la modificación del art. 135 para incorporar como principio constitucional la estabilidad presupuestaria. Esta reforma fue aprobada por el Congreso de los Diputados el 2 de septiembre de 2011 y por el Senado el 7 de septiembre de 2011 sin hacer ningún tipo de modificación.
Finalmente, hay que señalar que el Presidente del Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero, en su debate de investidura parlamentaria en el año 2004, planteó la conveniencia de llevar a cabo cuatro reformas constitucionales. La primera consistía en incorporar una mención específica a las 17 Comunidades Autónomas y a las dos ciudades autónomas en el texto constitucional. La segunda consistía en hacer una mención específica a la Unión Europea. La tercera se centraba en fortalecer las funciones del Senado como cámara de verdadera representación territorial. Y la cuarta consistía en suprimir la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión a la Corona de España que se encuentra regulada en el art. 57.
Si bien las tres primeras reformas, podían efectuarse a través de un procedimiento ordinario, la cuarta reforma afectaba al Título II de la Corona, lo que exigía el recurso al procedimiento agravado de reforma. Finalmente, el Consejo de Estado emitió un dictamen en el año 2006 donde se mantenía la conveniencia de hacer otra reforma constitucional que cerrase el modelo territorial.
Finalmente, estas reformas no llegaron a ser ni siquiera iniciativas de reforma por no disponer del suficiente consenso político.
———-
– La Constitución como fuente del Derecho y su carácter de norma suprema del ordenamiento jurídico
+ La Constitución como norma jurídica: eficacia para poderes públicos y para particulares
+ Valores y principios constitucionales
+ La supremacía de la Constitución dentro del ordenamiento jurídico
